特大城市社会组织能力建设机制研究

沈瑞英 赵志远

（上海大学 社会学院，上海 200444）

在计划经济时代,国家通过行政体系以及作为其延伸的企事业单位承担着各种公共服务的供给。随着经济体制改革和公共服务需求日趋多样化和精细化,政府也在从直接提供公共服务向公共资源协调者的角色转变。逐渐兴起的民间非营利组织以其专业性、志愿性、公开性、非营利性等特点,成为帮助政府承担部分公共服务职能的适宜主体。①贾西津、孙明：《中国政府购买公共服务研究终期报告》,亚洲开发银行对华技术援助项目T A 4790-PRC——改革支持和能力建设,2009年。由此,政府向社会组织购买公共服务模式得以形成和发展,借助于多元的社会化公共服务提供机制来弥补政府自身生产公共服务的能力局限,提供高质量的公共服务产品；同时促进社会组织的发展,实现公共服务主体的多元化,进而实现公共服务均等化,从而达到社会和谐与持续发展。①王浦劬等：《政府向社会组织购买公共服务研究：中国经验与全球经验分析》,北京大学出版社2010年版,第218-219页。

然而,社会组织在中国近20年的发展并非是一帆风顺,而是充满着诸多的制约因素,如普遍存在办公条件差、自主性不足、依附性强、自筹经费能力及人员吸纳能力弱等问题,社会组织能力不足的现状已成为当前制约其发展的主要瓶颈之一。②王名、李长文：《中国N GO能力建设：现状、问题及对策》,《中国非营利评论》2012年第2期。所以,当政府开始向社会购买公共服务时,找不到合适的社会组织来承接项目或者是社会组织承接能力较弱,同时社会组织也缺乏足够的谈判能力,公共服务购买成为单向度合作行为。③同①,第28-29页。政府向社会组织购买公共服务这一行为意味着双方建立起契约性性质的合作关系,在当前社会组织发育基础比较薄弱的情况下,为保证契约的有效执行以及高质量公共服务的供给,进而提升城市居民社会生活质量,形成政府与社会组织的良性互动,促进政府职能的转变和社会治理方式的创新,社会组织的能力建设应当成为基层政府社会治理的关注点。

一、社会组织能力建设研究现状

社会组织是一个中文语境下的概念。广义的社会组织,是指除党政机关、企事业单位以外的社会中介性组织。狭义的社会组织,是指由各级民政部门作为登记管理机关,纳入登记管理范围的社会团体、民办非企业单位、基金会这三类社会组织。总体来看,社会组织具有以下基本特征：不以营利为目的；不同于政府机构与市场组织；有特定的使命与目标；其行动不是追求剩余利润的分配,而是为了完成其特定的使命。④同①,第6页。据统计,截至2014年6月底,全国共有社会组织56.1万个,其中社会团体29.4万个,基金会3736个,民办非企业单位26.4万个。⑤张雪弢：《截至6月底全国社会组织数量达56.1万个》,《公益时报》2014年7月30日。对比近年来社会组织统计数据,可以发现社会组织的增长趋势非常明显。

社会组织（NPO）能力建设于20世纪80年代提出,研究者认为社会组织的能力建设是指社会组织根据组织的宗旨与目标及所处的环境,在不间断的学习和经验积累中,对个人、群体和组织不断进行的旨在提高个人、群体和整个机构解决问题、实现目标、满足社会发展需求和机构可持续发展所需要的综合能力的培育过程。⑥N PO信息咨询中心：《N PO能力建设与国际经验》,华夏出版社2003年版,第27-28页。纵观社会组织（NGO）能力建设在中国十多年的发展,其经历了直接引进、本土化及内生化三个发展阶段。（1）直接引进阶段为中国社会组织能力建设的发展初期阶段,主要是拷贝和传播西方的社会组织能力建设的理论、方法以及实践经验。（2）本土化阶段则是基于国外的理念和方法,结合本土经验及社会组织的需求,探索适宜本土社会组织的能力建设路径。（3）内生化阶段指借鉴学习外部经验之后,利用本土资源、技术手段等对能力建设方式创新,根本性地解决本土社会组织发展的需求。⑦陈南方、杨宝：《恩派：初创期民间公益组织的能力建设者》,载康晓光、冯利主编《中国第三部门观察报告（2012）》,社会科学文献出版社2012年版,第215-217页。

从学术研究层面来看,社会组织能力建设研究可以分为两个方面,一方面是从外部环境对社会组织支持的角度而言,侧重于研究政府政策层面的改革与社会组织发展之间的关系构建；另一方面从社会组织内部自我完善的角度出发,侧重于研究社会组织如何加强内部治理能力、筹资能力等技术手段。

（一）社会组织能力建设外部环境支持研究

从政府政策与社会组织能力建设关系角度而言,马长山认为政府对民间社会组织的资源控制等原因是当前民间社会组织能力建设存在的主要问题,提倡政府对社会组织进行能力建设的支持。⑧马长山：《法治进程中的“民间治理”：民间社会组织与法治秩序关系的研究》,法律出版社2006年版,第159-167页。马庆钰、钟开斌等认为政府的理念、职能转变以及对社会组织的支持方式对社会组织的能力建设起着至关重要的作用。①马庆钰、钟开斌：《能力建设与社会组织发展：对北京市科技类社会组织的实证研究》,中国社会科学技术出版社2013年版,第18页。 王永奎：《提高非营利组织能力建设的路径选择》,《社团管理研究》2012年第4期。二者的共同关注点都强调社会组织的发展离不开政府层面的大力支持,社会组织的能力建设应成为政府与社会组织构建良好合作关系的前提。

从政府购买公共服务与社会组织合作的关系角度而言,赵珍珍认为当前政府购买服务并不能盲目地照搬国外已有的经验,而应该更多地从中国社会组织尚属于发展初期这一现实出发,有选择性地对有发展潜力的社会组织进行能力建设。②赵珍珍：《政府购买公共服务的探索——基于广州市两个N GO的实践比较》,《大珠三角论坛》2009年第3期。 王名、李长文：《中国N GO能力建设：现状、问题及对策》,《中国非营利评论》2012年第2期。康晓光、冯利等研究者也倡导进行本土化的社会组织能力建设的必要性和迫切性。③康晓光、冯力：《中国第三部门观察报告2011》,社会科学文献出版社2011年版,第141页。贾西津、孙明认为目前政府购买公共服务比较注重当下任务的完成,但是长远的目标以及对社会组织自身能力建设的支持,对发展长期合同关系是必要的。④贾西津、孙明：《中国政府购买公共服务研究终期报告》,亚洲开发银行对华技术援助项目T A 4790-PRC——改革支持和能力建设,2009年。王浦劬认为培育和支持社会组织的发展,为社会组织承接公共服务创造良好的平台和宽松的环境,是完善政府购买公共服务过程的关键环节。⑤王浦劬等：《政府向社会组织购买公共服务研究：中国经验与全球经验分析》,北京大学出版社2010年版,第39页。因此,基于中国社会组织发展的现实状况,对社会组织进行本土化的能力建设是促进社会组织发展,提高政府购买公共服务质量的不可或缺的部分。

（二）社会组织内部能力建设研究

社会组织内部能力建设研究主要体现在社会组织的资源动员研究、募捐机制和劝募策略、品牌营销战略、内部治理机制、志愿者管理、路径选择等层面⑥⑦⑧⑨⑩①张志祥：《网络草根组织资源动员研究——以多背一公斤为个案》,上海大学博士学位论文,2009年。,侧重于从不同角度提出加强社会组织内部的能力建设,对于社会组织内部能力提升提供了相对具体的指导建议。

分析社会组织能力建设的研究现状,可以发现既有的研究一方面侧重于从宏观的角度倡导政府在向社会组织购买公共服务的过程中,应该建立社会组织的培育和政策支持体系,尤其是注重于社会组织能力建设的相关支持政策；另一方面,关于社会组织能力建设的具体研究多从社会组织的某一方面能力建设展开研究,比如募捐机制和策略、品牌战略影响等,并在此基础之上提出社会组织能力建设的具体途径。而对于社会组织能力建设的系统性研究以及能力建设的机制研究却相对比较缺乏。在社会组织能力不足成为制约其发展的瓶颈背景之下,出现了一批致力于推动社会组织能力建设的支持型社会组织,向众多的社会组织提供孵化、培训、咨询等能力建设,成为公益生态链建设的中间环节力量。②赵珍珍：《政府购买公共服务的探索——基于广州市两个N GO的实践比较》,《大珠三角论坛》2009年第3期。 王名、李长文：《中国N GO能力建设：现状、问题及对策》,《中国非营利评论》2012年第2期。本文即以恩派公益组织发展中心这一支持型社会组织为分析起点,以社会组织能力建设为分析对象,考察这样一种“上游提供资金等资源支持,中游负责进行社会组织能力建设执行,下游参与能力建设项目”方式的可行性和有效性,提出一种相对可行的社会组织能力建设机制,并从基层政府社会治理的角度提出加强社会组织能力建设的政策建议。

二、社会组织能力建设需求现状

为了提升中国社会组织的公信力,以中国社会组织的组织治理和财务管理能力建设为核心,在亚洲基金会资助下,恩派公益组织发展中心（以下简称恩派）社会创业家学院对分布比较密集的北京、上海、成都、深圳地区的社会组织进行了“中国公益组织公信力能力建设项目”的系列培训。同时,为了帮助学员在机构中应用所学从而推动机构实质变化,亚洲基金会与恩派社会创业家学院共同发起了“中国公益组织公信力能力建设项目小额资助项目（以下简称小额资助项目）”,即从参加过“中国公益组织公信力能力建设项目”培训的初创期以及成长期的公益组织中各选拔出四家,为每家提供不超过3000美元的能力建设资金,用于机构的组织治理和财务管理能力的建设。根据项目设计、项目主题相关性和项目创新性等原则对提交项目申请的38家社会组织进行了评选,最终由亚洲基金会和恩派社会创业家学院共同确定了8家机构作为社会组织能力建设小额资助项目实践机构①上海恩派社会创新发展中心：《中国公益组织公信力能力建设小额资助项目评估报告》,2013年。,表1和表2分别从组织治理和财务管理的角度呈现了社会组织的能力需求现状。

表1 社会组织“组织治理”能力建设基本需求

从表1所呈现出来的社会组织“组织治理”能力建设需求来说,可以将其归纳为以下几个主要方面。一是社会组织理事会成员来源单一,大多数理事都是机构成立时的发起人或者工作人员,限制了理事会资源拓展功能的发挥；二是理事会成员没有丰富的社会组织理事会治理经验,对于理事会和理事的职责没有清晰的定位,以至于理事会形同虚设；三是缺乏行之有效的理事会自身管理经验,比如理事会章程的制定、理事会会议手册等的完善。

从表2所呈现出来的社会组织“财务管理”能力建设需求来说,可以将其归纳为以下几个主要方面。一是财务人员对于社会组织财务管理经验缺乏,没有形成有效的社会组织财务管理规范；二是基于社会组织财务管理制度的特殊性,项目人员和财务管理人员之间在财务处理方面不协调,需要提供相对完善的处理经验；三是社会组织财务外部监督机制的完善,尤其是财务审计制度方面的建设。

表2 社会组织“财务管理”能力建设基本需求

三、社会组织能力建设效果分析

根据8家社会组织参与小额资助能力建设的评估内容,整理如表3反映了8家社会组织进行能力建设所产生的实质变化。

（一）社会组织“组织治理”能力建设效果分析

从社会组织“组织治理”能力建设来看,以B公益发展中心能力建设为例。从预期项目产出与实际项目产出的对比来讲,B公益发展中心寻找并确定了新的9名理事以及组建新的理事会,确定了3名新的监事并组成监事会,其中理事和监事的人员构成呈现多元化状态,既有大学教授、媒体从业人员、企业工作人员等,又有公益行业资深从业人员多名；在完善理事会的同时,接受专业的讲师理事会知识培训,制定了新的理事会章程和理事会运营手册,明确了理事会、理事和监事的职责,并在此前提下召开了新成立理事会的第一次会议。通过理事会前后变化情况对比,可以发现B公益发展中心新组建的理事会中的理事成员来源多元化,解决了以前存在的机构理事单一的情形,同时由于理事人员构成的多元化也解决了理事引荐资源少、筹资能力薄弱的局面,某种程度上也解决了理事参与程度低的问题。组织治理能力建设所取得的变化具体体现在以下三个方面：

1.理事会架构完善

原有的理事会架构只是为了注册而挂名的,现在的架构相对完善。项目负责人认为“在以前只有挂名理事会的时候,我的压力还是蛮大的,因为我们还年轻,不知道这个机构该朝哪个方向去走,在这个过程当中没有什么人可以去做指导,甚至说为这个机构负责,那时候有种自己很苍白无力的感觉。自从有了理事会之后,开始觉得自己的压力变小了,有一部分就可以分担到理事会那边去了。除此之外,在机构发展过程中,我也可以向他们去咨询,而且他们也确实有义务来帮助我。这样整个机构的主心骨也强硬了点。特别是我们的理事长,后期基本上每次来都会给我们一些关于要怎么做、该做什么不该做什么的提议。这样就把我们的方向和目标都明确好了,这样机构的发展要顺畅许多”。

表3 社会组织能力建设效果

2.机构定位明晰

B公益发展中心项目负责人认为“有了理事会之后,对机构来说,就相当于给你扎了一个钉子在那儿,目标就在那儿,你不要走偏了,就往那儿走,以前就是没有这样一个目标”。

3.理事和监事的职责明确

“经过老师培训之后,认识到理事的责任,这在以前是不知道的,从6月份至今理事和机构的工作人员的交流沟通中,理事们越来越觉得自己的责任重大；对监事会的功能认识很清晰,认为监事会最主要是当机构理事会做出一些决议等时候,如果不合理,监事会可以提出一些异议,并做一些修改,当我们开始执行的时候,监事会还会对我们的财务、执行过程等进行监督,并汇报给理事会”。

（二）社会组织“财务管理”能力建设效果分析

从社会组织“财务管理”能力建设的提升来说,以F可持续发展研究所为例。从F可持续发展研究所项目执行的情况来看,其完成了机构财务制度从粗放到细化,项目财务预算制度、财务管理软件、项目财务管理流程等从无到有,财务项目分类、资料文档的保存、各种单据和凭证、项目财务预算控制和独立建账从笼统到清晰,财务事宜从项目人员参与度低到共同完成等方面的转变。具体体现在以下两个方面：

1.财务管理制度的完善

项目的执行过程中F可持续发展研究所建立起一套机构财务管理制度,包括项目财务管理流程、资料凭据的规范管理、机构年度预算管理等,同时建立起一套项目财务管理制度,包括项目分类建账、项目预算、项目经费使用流程控制、项目财务审计等内容,全面地梳理和规范了F可持续发展研究所机构和项目的财务管理,使得机构财务和项目财务相关执行有据可依,相关表格有例可用,大大节省财务观察所需的时间和精力；同时项目财务的清晰、透明将有利于F可持续发展研究所的项目筹资工作。

2.项目人员和财务人员意识到沟通交流的重要性

F可持续发展研究所项目人员和财务人员在之前工作中可能谁都不太理解彼此的工作,项目人员觉得钱的事就是财务人员管,而财务人员也不知道项目是怎么运作的,哪些钱应该如何归类等。参与小额资助项目财务管理能力建设之后,项目人员和财务人员进行了对接,现在每个月项目人员和财务人员都会对账。另外一个方面是在所有项目策划时,财务人员就参与了,这在以前财务人员是不负责的,现在项目人员和财务人员每个月都会互相通报表。如机构负责人认为,“项目里有哪些花费、怎么花费的,过去都是项目人员说花了这么多钱,然后财务人员自己去编,把它放到哪些科目里面,现在在设计项目时就已经分好科目,知道是哪些科目了,所以你只要告诉我你是哪个科目就可以了。我们那个财务是这个项目的负责人,现在都是他在做,他把项目预算的科目和财务预算的科目事先都匹配好了。财务那边买了一个软件,项目人员有一个表格,项目里的科目都在这个表里,每个月在这个项目里哪些科目用了多少加进去就可以了。”

由此可以看出,在外聘专家的帮助和自身的努力下,F可持续发展研究所的领导者、财务人员、项目人员对于机构财务规范和项目财务规范的作用、方法都进行了充分了解,财务人员对财务规范的实践使其自身财务管理能力得到了提高。

四、社会组织能力建设机制探讨

本文以提供社会组织能力建设的支持型社会组织为分析对象,主要考察了其在承接基金会资金资助,为社会组织提供能力建设的这一模式,从小额资助项目的实施分析了其对社会组织的能力建设所产生的实质效果。从该社会组织能力建设模式中,可以归纳出一种社会组织能力建设机制,即上游资金支持、中游支持型社会组织提供能力建设技术支持,下游操作型、社区型社会组织承接能力建设的社会组织发展产业链。在该社会组织能力建设体系中,资助方可以是政府、基金会、企业等任何致力于促进社会组织发展的实体,支持型社会组织可以是专业的能力建设机构（提供课程培训、专业咨询等）,也可以是社会组织孵化中心或者服务中心（向本地区社会组织提供专业的软件和硬件等资源）,其共同性在于通过多样化的渠道和方式促进社会组织的成长,充分发挥社会组织在社会治理当中所起到的实质作用。

图4 社会组织能力建设机制

社会组织在中国近三十年的发展,得益于国家政策层面的开放和支持,政府与社会组织之间的互动关系在很大程度上影响着社会组织是否具备合法性、正当性和获取社会资源的支持空间。随着社会治理方式的创新,社会领域的发展空间得以形成,社会组织在参与社会治理当中所起到的作用得到了政府的重视。而当前社会组织发展所面临的现实是虽然其发展速度取得了较快的增长,但是发展起来的社会组织质量参差不齐,主要表现为社会组织能力欠缺,其原因既与政府政策等外部环境的支持相关联,同时也与其自身的内部能力建设密不可分。在当前社会组织发展面临政策条件限制、资金缺乏、人才缺失等现实情况下,从外部资源引入支持的角度提高社会组织的自身能力建设成为可行的发展路径。除了国内外基金会、企业社会责任的外部支持外,本文认为社会组织所在地区的政府部门在社会组织的能力建设提升方面能够起到重要的推动作用。结合本文所提炼出的社会组织能力建设机制,本文认为社会组织所在地区的基层政府部门可以从以下几个方面进行本地区社会组织能力建设工作。

（一）放宽登记注册管理规定

登记注册一直是困扰中国社会组织发展的一大难题,因此,中国的社会组织呈现出多种生存形态,既有社会团体、民办非企业单位、基金会实体,又有工商企业、草根无注册等存在形式。本文所研究的案例多数注册为民办非企业单位,但是也有一定比例没能够成功注册为社会组织,而是注册为工商企业或其它形式开展业务。通过对本文所研究的社会组织注册状况与其银行账户使用情况进行分析,发现社会组织注册与否与其是否使用何种银行账户类型具有显著关联性,表明已注册的社会组织在管理财务时更懂得规范账户,实现机构财务账目清晰。另一方面,提供类似的公共产品和服务的社会组织在注册身份上注册为工商机构,就需要承担税费等负担,这对本来就处于资源稀缺的社会组织而言,无疑会影响其发挥提供公共物品和公共服务的能力。

因此,可以考虑放宽社会组织登记注册条件,为多种社会组织的发展提供相应的政策支撑,引入市场竞争性原则,让社会组织在竞争中不断自我提升、自我完善,并使那些不能有效参与社会治理、促进社会公益或成员共同体利益的社会组织在竞争中自我淘汰①陆学艺：《当代中国社会结构》,社会科学文献出版社2010年版,第379页。,才能够推动社会组织提供多样化、优质化的公共服务,促进城市社会的有效治理。

（二）寻求与支持型能力建设社会组织合作

作为国家治理的主体,政府向社会公众提供公共服务是其应当的职责,但是政府所提供的公共产品和服务不可能事无巨细、面面俱到,而社会组织产生于社会领域,能够真实地了解社会公众需求,尤其是当前的社会组织在参与社区建设中取得了明显成效,形成一种新型的社区治理模式,成为社会组织参与社会治理的典范。政府向社会组织购买服务,由社会组织承接政府资金提供公共服务,但是当前社会组织面临能力不足的困境,严重影响和制约社会组织发挥作用。通过本文的分析,支持型社会组织向社会组织提供能力建设技术支持方面有着独特的优势。因此,不同地区的政府部门、基金会、企业可以考虑寻求与支持型社会组织进行合作,为社会组织能力建设提供助力。在这一过程当中,可以通过两种方式来进行,一种是寻求与发展相对成熟的支持型社会组织（如恩派公益组织发展中心、上海映绿公益事业发展中心等）进行合作,向其提供资金等支持为本地区的社会组织提供能力建设培训；另外一种是着力于本地区支持型社会组织发展的建设,形成本地区的循环生态链。从效果上来说,第一种方式更为适合当前的实践要求,而第二种更为着眼于本地区长期可持续能力建设机制。

（三）政府助力、重点培养，形成可持续性机制

政府提供资金、场地、政策等支持,与支持型社会组织合作对本地区的社会组织进行能力建设是促进本地区社会组织发展和助力政府的双重举措。为了带动本地区社会组织能力提升的整体环境,就需要在与支持型社会组织合作过程中重点培养本地区的潜在具有承接公共服务能力的社会组织,以这些社会组织为核心培养对象,从而在较快的时间内提升这些社会组织提供公共服务的能力。

但与此同时,不容忽视的前提是政府层面对这些社会组织提供政策等方面的支持,只有从多维的角度提供支持,才能够有效地提高社会组织的服务能力。在这一过程中,需要注意的是可持续性机制的建立,即对社会组织的能力建设不是一蹴而就的事情,需要提供长期可持续性的能力建设跟踪支持,前期可以以密集式的集中培训为主,使社会组织快速、全面地提升基本的业务能力；后期可以采用如导师计划之类的咨询式的能力建设,形成一个长期互动的能力建设支持体系。

（四）放权与监管相结合

政府在与支持型社会组织合作的同时,要注重放权与监管的双结合。对于支持型社会组织所擅长的提升能力建设技术支持等方面,政府要将权力充分地下放给合作的支持型社会组织,由其来运作提升本地区的社会组织能力；但是放权并不意味着引进合作之后就不监管,在合作的同时政府要提出明确的规范性要求,既要从短期又要从长期的角度来全面地看待本地区社会组织的能力提升问题。

具体来说,放权主要体现在赋予支持型社会组织权限,根据支持型社会组织对本地区社会组织的调研而提出来的完善的能力建设方案来提升本地区社会组织的能力,应当避免任意性和武断性的干涉。与此同时,配合支持型社会组织动员本地区社会组织积极地参与到能力建设过程当中。从监管的角度来讲,要对支持型社会组织以及本地区社会组织提出相对明确的要求,比如在短期内可以提高的能力建设有哪些,从长期的角度来讲能够提升的能力有哪些,只有明确了规范性的要求才能够有效地提升社会组织的能力。

（五）注重区域性社会组织之间互动网络建设

通过对社会组织的访谈和评估可以得知,社会组织之间的相互联系和互动机制比较缺乏,尤其是提供同类产品和服务的社会组织之间的互动比较缺乏。公益互助学习网络向不同的社会组织从业人员提供了相互联系的平台,有助于不同的社会组织之间形成互动机制,从而带动经验的交流和分享。但是这里存在的问题是公益互助学习网络并没有持续地进行下去,更多的是需要依靠已成立的公益互动网络之间的线下自觉活动,所以,在资源有限的前提下可持续网络机制的建设成为问题。

因此,从政府支持本地区社会组织能力建设的角度而言,在提供支持的这一过程当中,可以尝试着建立包括政府、资助方、本地区社会组织以及其它组织之间的组织群。一方面本地区的社会组织之间形成常规性的互动（如微信群、QQ群等方式）,可以促进本地区资源利用率的提高和社会组织自身能力的提升；另一方面,促使地区的社会组织与包括政府、资助方、服务对象之间形成良好的互动关系,从而在整体上促进地区的社会组织能力提升和提供优质的公共产品和服务。因此,促成地区社会组织之间互动网络的形成和持续运行是地区进行社会组织能力建设的关注点之一。