日本社区的防灾减灾经验

日本社区的防灾减灾经验

“社区减灾”是指活跃在社区里的各个主体，如居民、企业、民间组织、基层政府等结成一种合作伙伴关系，在灾害面前具备基本的自救、互救能力。日本是一个灾害频发的国家，自然灾害尤甚，多年来频频遭遇暴雨、暴风雪、洪水、地震、火山、泥石流、海啸、台风等灾害袭击，在饱受灾难折磨的过程中，日本政府和各地方社区汲取以往应对各种灾害的经验教训，推动地方防灾社区的建设，提高社区综合减灾能力。主要做法是：

完善社区减灾法律制度

日本对社区减灾的法律制度建设相当重视。日本政府根据不同的灾害特征制定了大量防灾减灾以及灾后重建等相关的法律法规，并不断更新和完善，形成了较为健全的法律法规体系。

国家层面的立法。日本的《灾害对策基本法》是对灾害管理的基本法，该法明确规定了中央政府、地方政府、地方团体、社区居民和社区企业在应对灾害时的责任和扣互合作关系，除《灾害对策基本法》以外，还包括《水害预防组合法》《国家全面发展法》《治山治水紧急措施法》《地震防灾对策特别措施法》《地震预知联络会设计法》《抗震对策特别措施法》《灾害救助法》等法律法规。这些法律法规在一定程度上都对社区减灾的相关问题进行了规定和说明。

地方层面的立法。日本政府除了制定应对灾害管理的国家基本法，各地方社区还根据国家基本法的规定，制定了社区自己的法律法规体系。以东京为例，除了《东京都震灾害对策条例》外，还有《东京都灾害救助法施行细则》《东京都地震灾害警戒本部条例》《水灾救援法处理手续》《东京都安全和安心街区建设条例》等法律法规，不仅内容全面、覆盖面广，而且还可以根据实际情况不断更新。

制定社区防灾计划

在日本，面对灾难各个社区为了把损失降到最低，都会根据自己区域的历年灾害情况和区域地理特征来制定本区域的防灾计划，以《宇治田原町地域防灾计划》为例：

《宇治田原町地域防灾计划》的目的。该计划是以国家防灾基本计划（由中央防灾会议制定）为基础，由宇治田原町防灾会议制定，它是一个与台风、海啸、地震和火山喷发等对策相关的综合性计划，以保护居民的生命和财产不受灾害的侵害，减轻居民灾害损失为目的。同时，该计划的另一个目的是根据救援协定和京都府要求，针对受灾市町村实行人力和物力救援，以减轻所受灾害程度。

《宇治田原町地域防灾计划》的理念。灾害并不是单纯的自然现象，虽然阻止自然灾害现象本身的发生非常困难，但防止灾害，尽量减少受灾程度是有可能的。灾害对策的目的是：一方面使受灾居民自身具有“依靠自己来保护自己的生命和财产”的心理准备和基本行动措施；另一方面守护居民的生命，避免居民身体受到侵害，保护居民财产，维护正常的社会生活。以本町的综合、长期的地区政策为基本，展示用何种理念来推进町内防灾对策的实施。

《宇治田原町地域防灾计划》的基本方针。建造安心社区。尽可能不引起灾害或不让灾害扩大，推进建立防灾型社区；多考虑高龄者、残疾人和婴幼儿，制定更加详细的防灾对策；整备灾害应急组织、体制。和居民共建社区。由地方政府、社区居民和社区企业共同推进社区防灾对策的建设，社区居民和企业之间互相提供情报，推进自主性防灾组织的建立织的建立；针对居民自身日常预防灾害的准备和提出灾害发生时的正确行动的建议。建造生态社区。重视营造丰富美丽的自然环境的社区，完善防灾对策。

使用社区灾害风险图

社区灾害风险图由市町村编制并发布，图中会显示容易受到地震、海啸、洪水、泥石流以及火山喷发等攻击的地区，同时也包含撤离信息等。社区风险图的编制是以发展和促进“减灾城镇监测”为方法，社区居民通过使用风险图能够更清楚地认识到他们所处的区域所存在的各类风险，并在受到灾害威胁时能够采取合适的行动。因此，社区会组织社区居民与当地官员、减灾专家一起进行社区参与和风险沟通，确保开发出基于社区的通俗易懂的减灾地图。通过举办“城镇监视”等活动来提高风险图的公众认知度。在“城镇监视”活动中，人们可以实际穿梭于他们所居住的区域，辨识存在的灾害隐患，研讨减灾的工作，通过这些活动，使当地居民对灾害和减灾的认识得到提升，促使他们为改善社区中存在的各种隐患提出宝贵建议，从而全面提升社区的减灾能力。

建设社区防灾无线网络

日本面临着地震、台风、海啸以及火山爆发等自然灾害，各市町村灾情的采集和发布，都是通过市町村的防灾无线网实现的，它具有防范和应对灾害的功能。市町村防灾无线网是日本最基层的防灾通信网络，最为贴近社区居民的生活。当灾害来临前后，市町村防灾无线网可以保证社区居民与居民之间、当地政府之间和社会组织之间快速有效的信息交流，并及时做出反应，促进灾害应对工作的顺利进行。

普及防灾知识重视社区企业参与减灾活动

首先，社区学校定期开诚防灾减灾学习和演习，由专人对学生讲解灾害的基本知识、如何防灾避难、开设专门教授学生如何使用火火器、自行车交通安全和消防安全的课程，从小学就开始进行教育和防灾减灾知识的普及。

其次，地方政府为社区居民提供可供居民使用的防灾训练基地，通过举行防灾演练让社区居民能够在演习过程当中学习防灾减灾知识，了解社区所在区域的灾害特征、避难场所位置和准确的逃生路线，以及发生灾害时如何安全避难，如何进行自救等知识。

第三，在防灾减灾的活动中，政府重视社区企业的参与。在日本，企业参与社区减灾的方式多种多样。例如，东京都政府承认的企业参与方式包括：企业本身防灾体系的建设、通过行业和协会的参与、作为公共或公益团体被指定为防灾机构的参与以及组织自卫消防队等。具体而言，考虑到企业所承担的社会责任，首先，企业自身必须加强防灾体系建设，制定应急手册和企业防灾规划，通过开展活动提高防灾减灾水平，保证企业安全；其次，完善储备粮食、水、医疗急救包和防灾设备等救灾用品，确保企业员工和顾客的安全；另外，所有的企业组织都要积极参加社区活动，通过与地方政府签订灾前协议等方式，作为被委托人在灾害时协助政府和社区组织进行人、财、物方面的灾害救援，提高社区的综合减灾水平。 （张晓曦）