乌鲁木齐市社区治理模式研究

万月月

[摘要]当前乌鲁木齐市正处在新疆大发展的机遇期与非传统安全重叠作用的时期，面临着经济发展和维稳的双重任务。社区作为城市细胞，治理良好与否或积极或消极对整个城市机体的发展有着巨大的影响。乌鲁木齐市社区治理的行政主导模式有其基于本土特色存在的合理意义，政府主导型模式是当前乌鲁木齐市社区治理的有效选择。

[关键词]社区治理；政府主导；模式选择

[中图分类号]C913

[文献标识码]A

[文章编号]1671-5918（2015）01-0061-02

doi：10.3969/j.issn.1671-5918.2015.01-031

[本刊网址]http：//www.hbxb.net

乌鲁木齐市是一个多民族聚居城市，受政府治理体系、社会环境、民族宗教文化以及风俗习惯的影响，离社区自治尚存在一定的差距，当前环境下，政府主导型社区治理模式能够提高社区治理效率，维护社区稳定，进而促进社会政治、经济和文化的发展，因此，现阶段政府主导型社区治理模式在多民族聚居城市存在现实合理性。

一、影响乌鲁木齐市社区治理模式选择的主要原因

（一）反分裂斗争任务的艰巨性、复杂性决定了政府在社区治理中的主导地位。乌鲁木齐市“7.5”事件，以及近期的“5.22”事件的发生，对社区治理工作提出了新的挑战和要求。具体表现在：一是国际敌对势力把新疆作为分裂中国突破口的政治图谋始终没有改变；二是伊斯兰宗教极端组织活动呈现快速上升的趋势，民族分裂势力、宗教极端势力与暴力恐怖势力交织融合，反政府、反社会的思想，导致分裂破坏和暴力恐怖事件不断攀升，企图分裂祖国；三是乌鲁木齐市处于社会转型期，各种新的矛盾不断显现，意识形态领域不断发生新的变化，各种不稳定因素大量存在。乌鲁木齐市是新疆的政治、经济、文化中心，宗教活动场所点多、面广，情况十分复杂，反分裂任务繁重，责任艰巨。在这种情况下，社区难以在短时期内实现自治，社区治理还需以政府为主导。

（二）社区治理体系不健全导致自治空间的狭小。当前，乌鲁木齐市社区治理虽然建立起了较为完整的管理体制，但与内地发达城市相比，仍旧处于起步阶段，差距比较大。一是社区职能定位不清晰，区街政府把社区当成是政府的延伸，认为社区是“万能的手”，使其承担了太多的政府职能。二是一些区政府仅仅停留在发号施令和监督检查上，社区治理只能没有得到充分的发挥。三是权责不统一，工作繁重导致社区功能的发挥。乌鲁木齐市社区居委会承担的工作有68个大项，526个小项，这些大大小小的工作有些属于政职权下放的过程中，将部分服务职能剥离，安排给社区的，严重制约了社区建设，结果是街道居委会在社区管理中的职能和作用得不到发挥，导致自治空间狭小。

（三）社会组织发育缓慢、资本的匮乏导致自治难以实现。新疆的经济社会滞后，社会组织不发达，社会公共组织稀缺，依靠社会资金和社会组织无法开展社区工作，当前，我国社会捐助还处于一个不完全成熟阶段，要求通过捐助资金以获得社区的发展资金，有很大的难度。2009年乌鲁木齐市的社区活动经费由10万涨到2012年的26万元，资金由街道办事处或管委会掌握，社区开展活动只能向街道办事处或管委会申请经费，街道办事处是政府的派出机构因此街道办事处有充分的理由指挥社区，社区在资金和人力上对政府十分依赖，由此社区逐步沦为街道办事处的派出机构，自治难度很大，短时期内难以实现。

（四）传统管理体制影响深远导致自治局面难以形成。从国家角度而言，当前社会处于转型期，传统管理体制向现代管理体制转型，传统的“单位人”向“社会人”过渡的过程中一系列影响也是不容忽视的，它造就了居民过渡的依赖性，抑制了社区自治组织的发展，传统的依靠单位心理依然存在，尤其在计划经济体制和“单位制”发展迅速而改革迟缓滞后的西北地区，这种影响也表现得更为明显，一定程度上成为为导致该地区社区治理中政府主导模式形成的重要因素。

（五）社区居民的整体性素质达不到自治的要求。近年来，随着西部大开发战略的实施，对口援疆计划的进行，新疆的各项教育事业取得了一定的发展，各族群众的文化素养和道德水平也有了很大的提高，但整体而言还处于较低的水平。主要体现在：一是传统文化的制约和宗教意识的影响，一些陈旧的价值观念依旧居于意识形态的主要地位；二是社区居民的科学文化水平和就业技能尚处于较低层次，导致法制观念、社会公德意识和自我管理意识相对淡薄，这些都是乌鲁木齐公民社会难以培育、公民意识难以形成的主要原因。

二、政府主导型社区治理模式是现阶段乌鲁木齐市合理地选择

新疆由于其独特的国家、经济、社会和民族因素，加之社区建设和发展程度低，内部异质化程度高、治理牵涉民族与宗教等复杂的社会问题，因此，政府在城市多民族社区中的作用尤为重要，政府主导型社区治理模式也成为当前西北民族聚居城市的有效治理模式。主要依据如下：

（一）经济因素。乌鲁木齐地理环境及市场环境的特殊，经济发展缓慢，与内地发达城市有很大的差距。社区建设的投资者可以是多元的，而不仅仅是政府，但这与经济发展水平有密切的关系，从当前的发展来看，社区建设需要的资金和人力都需要政府拨款和筹集，经费主要来源于政府财政转移支付，为社区提供场地、人员和资金支持，在社区建设的过程中，大量复杂的协调和监督任务也需要政府完成，它发挥了非政府组织不可替代的作用。从另一层面来讲，西北边疆的一些城市中计划经济仍然清除的不彻底，以政府为中心的理念仍然存在，所以经济体制和因素都导致政府仍在西北城市多民族社区管理中发挥主导作用。

（二）民族因素。乌鲁木齐市作为新疆的首府，经济发达，交通便利，人流物流活动频繁，各种社会问题不断增多并日益复杂，不断频发的暴恐事件充分暴露出，在社区流动人口管理、社区综合治安治理方面还存在着很大的漏洞和隐患。近些年来，一些国外敌对势力利用民族、宗教和人权问题蓄意在民族地区进行分裂活动，社区成为国内外敌对势力进行渗透的重要场所。在这种情况下，为了保护国家利益和人民安全，政府主导是对城市基础社区部分最直接最有效的管控方式。尤其是建立多元化的信息情报渠道，建立发达的信息网络，重点收集影响民族政治稳定和社会安定的各种信息，提高应对突发事件的预警能力和应对能力，这些主要依赖于政府的行为，这在一定程度上也促成了政府主导型的社区治理模式。endprint

（三）社会因素。在乌鲁木齐市社区治理当中，分散的、不成熟的社区治理主体和社区居民之间尚未形成有效的治理契约，各个治理主体还不具备担负社区治理的能力，当前社会组织发育十分迟缓，各种非政府组织也处于起步阶段，市民还处于利益主导时期，它们都不具备克服集体行动困境的能力，很难承担起社区治理的责任。并且，当前的自治组织主要为行政特色浓厚的居委会，其他的自治组织非常少，力量也很薄弱，这些自治组织与政府的关系十分密切，也是发育不足的自治组织。因此，当前西北多民族城市社区自治组织薄弱的状况也决定了社区职能以政府管理为主。

三、完善乌鲁木齐市政府主导型社区治理模式的对策建议

（一）理清政府职能，实现政府角色的重新定位。乌鲁木齐城市社区治理由于受传统性的影响，政府习惯于将社区作为街道办事处的延伸，直接干预这些组织的工作，导致政府、街道和居委会的管理职能界限模糊，权责不明。政府在社区治理过程当中，如何做到自我定位，介入社区治理，应该理清职能，为基层群众组织在社区治理中创造有利条件，大力推进政社分开、管办分离，鼓励各种社会组织参与社区治理，界定、理顺和调整政府与社会组织的关系，的通过制定社区发展政策和法规来实施宏观和微观管理。宏观层面来说，政府在社会治理主体地位不可动摇的同时也应该将部分权力回归于社会，促进民主发展的同时也节约成本，克服“政府失灵”等现象的发生。微观层面来讲，社区也应当以自我管理为主，最终也要向自治方向发展。因而，政府应当创新治理理念，理清政府与社区自治组织的关系，适当放权，从而使社区自治组织能积极发挥其在社区治理中的作用，促进社区自治功能的完善。

（二）加强社区党建工作，夯实反分裂斗争的基础。社区党组织是社区各类组织和各项工作的领导核心，社区党建工作是党的基层组织建设的重要组成部分，是把党的路线、方针、政策落实到基层的桥梁和纽带。乌鲁木齐市处于反分裂阵地的第一线，加强民族团结、维护新疆稳定，更是社区党组织的一项长期而艰巨的任务，社区党组织由于其强大的组织优势和群众基础，能够组织群众，动员群众，凝结各方力量，进行意识形态领域内的反分裂宣传。因此，加强基层党组织建设，在社区居民中广泛深入的开展意识形态领域的反分裂斗争教育，提高社区居民的政治敏锐性和判断力，依法加强对宗教事务的管理，从而形成反分裂斗争最有力的基层力量，构建起维护社会稳定的坚实基础。

（三）培育公民社会，增强居民的政治效能感。社区居民是社区治理过程中最广泛、最重要的主体，在参与社区治理的过程中，表现出不同的政治态度。社区居民政治参与程度在一定程度上是衡量社区治理成效的关键，缺乏政治效能感，社区居民会变得冷漠，对社区事务漠不关心甚至脱离社区生活，这种低社区政治效能感会带来社区管理的困难，导致社区治理效率低下。社区管理部门应当在社区广泛开展活动和拓宽民意渠道，加强和创新宣传方式，强化居民对社区的认同和认知，使社区居民认识到社区公共事务与自身利益密切相关，让居民从了解社区开始，积极加入社区组织，主动关心社区事务，提高社区居民的自治意识。

（四）建立健全社区协商机制，推动社区自治目标的实现。社区协商是多元社区治理主体共同沟通解决社区居民问题最终达成一致的过程。社区协商通过社区居民的积极参与，照顾到了社区不同群体之间的利益，提高居民在社区治理中的话语权，社区居民的权利得到了基本的尊重与保障，这种更为民主的过程能够激发社区居民的自主意识和参与意识。另外，社区协商在一定程度上为政府与社区居民的沟通搭建了一个平台，实现政府官员与居民的零距离交谈，有利于改善政府与居民之间的关系，建立社区居民对政府的信任。建立健全社区协商机制，保证了居民获取信息渠道的畅通，进而推动社区治理自治目标的实现。

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