群众路线与法治的亲缘关系

摘要：群众路线是党的生命线和根本工作路线，它在政治领域的反映就是社会主义协商民主，也就是一种民主形态和治理方式。要推进群众路线制度化从而使其成为一种常态的治理方式，法治化无疑是根本保障。探究群众路线与法治之间存在的亲缘关系，促进两者相互融合、相互补充、共同发展，能够提升中国治理水平，促进国家治理体系和治理能力现代化，推动中国特色社会主义政治发展和社会全面进步。

关键词：群众路线；协商民主；法治；治理

中图分类号：D252文献标识码：A文章编号：1008-7168（2015）03-0079-06

习近平在党的群众路线教育实践活动总结大会上明确指出，“这一次党的群众路线教育实践活动基本结束了，但贯彻党的群众路线、保持党同人民群众的血肉联系的历史进程永远不会结束”，这解除了很多人对“活动一结束就曲终人散，‘四风问题又‘涛声依旧了”[1]的担忧。需要指出的是，虽然群众路线是党的生命线和根本工作路线，但是，“就一个党员或党的领导干部而言，他是否联系群众以及多大程度上联系群众更多地取决于他个人的民主作风而非制度”[2]（p.78）。确保贯彻群众路线的历史进程永不停歇，就必须使群众路线制度化①。法治无疑是群众路线制度化的最有力支撑，党的十八届四中全会决定提出，要“形成完善的党内法规体系”[3]。群众路线不仅是党的生命线和根本工作路线，它还是一种民主形态，或者说是一种治理方式。因此，要驱动群众路线制度化进而成为一种常态的治理方式，就要建设与完善社会主义法治体系。在现实中群众路线和法治存在更为密切的亲缘关系，在加快建设社会主义法治国家、推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下，作为治理方式的群众路线和法治必将在其亲缘关系的基础上实现融合进而促进中国治理水平的提升和治理的现代化。

一、群众路线与法治在价值上高度契合

作为中国共产党的生命线和根本工作路线，群众路线不仅是革命时期克敌制胜的法宝，也是新时期各项事业取得成功的有力武器，要团结带领广大人民群众打好攻坚战，共同把改革蓝图变成现实，就必须深入贯彻群众路线[4]。群众路线既是一种世界观，也是一种方法论。作为世界观的群众路线，它实际上是指嵌入在群众路线中的基本价值支撑，即群众观点。在刘少奇看来，群众观点可以概括为：“一切为了人民群众的观点，一切向人民群众负责的观点，相信群众自己解放自己的观点，向人民群众学习的观点，这一切，就是我们的群众观点，就是人民群众的先进部队对人民群众的观点。”在他看来，“我们同志有了这些观点，有了坚固的明确的这些群众观点，才能有明确的工作中的群众路线，才能实行正确的领导”[5]（p.354）。这些群众观点，即“一切为了人民群众”（把人民群众作为最终目的的观点）和“一切依靠群众”（相信人民群众中蕴藏着无穷的智慧而可以自己解放自己）。把人民群众作为“工具性和目的性”的统一，这正是马克思主义的基本观点。

法治是党领导人民治理国家的基本方略，“就是依据体现公共意志或者说体现了广大人民群众意志的法律规则来治理社会”[6]。

第一，从法治的出发点和归宿来看，法治建设必须坚持 “为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民，以保障人民根本权益为出发点和落脚点，保证人民依法享有广泛的权利和自由、承担应尽的义务，维护社会公平正义，促进共同富裕”[3]。法治建设必须坚持党的领导，“把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面，是我国社会主义法治建设的一条基本经验”[3]，即“党的领导和社会主义法治是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治”[3]。这实际上是由党的性质和宗旨所决定的。中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时也是中国人民和中华民族的先锋队，她代表中国最广大人民的根本利益，她的宗旨是全心全意为人民服务，因而“党除了工人阶级和最广大人民群众的利益，没有自己特殊的利益”，且“党在任何时候都把群众利益放在第一位”。从这个意义上来说，“只有在党的领导下依法治国、厉行法治，人民当家作主才能充分实现”[3]。

第二，虽然法治的出发点和归宿是为了人民群众的利益，但是人民群众利益仍然需要在党的领导下依赖于自己的参与才能实现。因而，法治建设必须坚持“人民主体地位”，把人民群众作为“依法治国的主体和力量源泉”[3]。换言之，法治的应有之义就是人民群众依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务。法治归根结底体现了人民群众的“目的性”所在，法治要求人民群众发挥“工具性”作用，从而实现人民群众的“目的性”和“工具性”的统一。因此，群众路线与法治在价值上完全契合了。

二、法治的实现离不开群众路线的支撑

党的十八大第一次明确提出，“法治是治国理政的基本方式”。十八届四中全会专门研究了依法治国问题，并通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，对法治建设作出了重大部署。作为一种治国理政的过程，如何保证法治建设最终能够服务于——人民群众利益的实现和维护——这一法治的根本价值追求呢？这就需要秉持群众路线所意蕴的群众观点，并把群众路线作为生命线和根本工作路线。

第一，良法的形成离不开群众路线。这要求具有完备的体现人民群众意志的良善的法律体系，即“法律是治国之重器，良法是善治之前提。建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键”[3]。如何才能保证法律体系体现人民群众的意志呢？首要的就是保证广大人民群众参与立法，即民主立法。习近平指出，“民主立法的核心在于为了人民、依靠人民”，因而，民主立法的关键就是要完善民主立法机制，“创新公众参与立法方式，广泛听取各方面意见和建议”[7]。党的十八届四中全会决定明确指出，“要恪守以民为本、立法为民理念，贯彻社会主义核心价值观，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护”[3]。此外，由于具体的法律的内容总是体现着“大多数人”的意志和利益，因此处理好这个“大多数人”和“少数人”的意志和利益的关系也是十分重要的。毕竟民主制度的一个重要品质是“照顾少数”。从这个意义上来说，依靠群众路线，通过充分沟通、协商并达成共识，才能更加充分地体现良法“良善”的品质。endprint

第二，法律的实施离不开群众路线。“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施”[8]。法律实施的关键是人民群众对法律深深地信仰，只有人民群众相信法律、拥护法律，从而使法律走入人民群众，法律的实施才能成为人民群众的自觉行动，法律也才能彰显出生命力。“人类早期的成文法常常铭刻在石柱或铜表上，但铸鼎未必转世，勒石未必长存，真正流传下来的是‘铭刻在全体社会成员心中的法治精神”[9]。伯尔曼指出，“法律必须被信仰，否则它将形同虚设”[10]（p.28）。在这里，政府官员是否认同和遵守法律具有强大的影响和示范力量。《资治通鉴》有云，“制国有常，利民为本；从政有经，令行为上。明德先论于贱，而从政先信于贵”。其表达的正是政府官员模范遵守法律的重要性。

第三，法律的监督离不开群众路线。法律实施的实际效果必须由人民群众来监督和评价。因为“人民的眼睛是雪亮的，人民是无所不在的监督力量”[8]。法律实施是否公正，人民群众最有发言权，感受最深，在执法过程中，要“使群众由衷感到权益受到了公平对待、利益得到了有效维护”[11]（p.148）；在司法过程中，要“努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义”[12]。此外，法律条文的制定难免包含理想的成分，因而，法律在实施的过程中是否具有可操作性、是否能对现实生活进行有效指导和规制，人民群众也最有感触、最能充分体察。因此，法律的进一步完善从而更充分释放良法的预期功能，也离不开群众路线。

三、群众路线的贯彻离不开法治的保障

作为一种治国理政的基本方式，法治的实现离不开群众路线的支撑。如果将立足于群众路线作为中国特色社会主义民主的制度形态的定位，我们就可以认为“群众路线的贯彻离不开法治的保障”。之所以作出这种判断，就在于群众路线实质上是一种民主形式。党的十八届三中全会明确指出，协商民主“是党的群众路线在政治领域的重要体现”，也是“我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势”。作为群众路线在政治领域重要体现的社会主义协商民主不同于西方语境中的协商民主，后者一般指的是自由而平等的公民之间的互动。社会主义协商民主则是一种咨询性民主即参与式民主，它强调的是政府与人民群众之间的良性互动与合作治理[13]。这把握了民主含义的关键。在蒂利看来，民主实质上揭示的正是“国家和公民之间的某些关系”[14]（p.10），换句话就是政府官员与人民群众之间的关系。这里至少包括三个要素：政府官员、人民群众及这两者之间的关系。要使政府官员与人民群众之间的良性互动关系体现民主的内在要求，就需要法治的保障。

第一，政府官员的行权过程需要法治保障。一方面，把权力关进制度的笼子，“坚持法定职责必须为、法无授权不可为”，同时，“坚决纠正有法不依、执法不严、违法不究现象，坚决整治以权谋私、以权压法、徇私枉法问题”[8]。十八届四中全会决定明确指出，法治建设“必须以规范和约束公权力为重点”，从而“做到有权必有责、用权受监督、违法必追究”。福山认为，“法治是政治秩序中的另一组件，以限制国家权力”，这是因为“对行政权力的最初制衡不是民主集会或选择，而是人们坚信统治者必须依法行事”[15]（p.242）。他还指出，“最深刻意义上的法治意味着：社会产生共识，其法律是公正和既存的，能够约束其时统治者的行为”[15]（p.257）。另一方面，政府官员要善于用法治思维和法治方式来处理关系群众利益的重大矛盾和问题。习近平指出，“越是群众关心、越是事情重要、越是矛盾突出的问题，越要坚持依法办事”[16]（p.186）。正如有学者所言，“统治者在法律范围内行事，或以法律的名义行事，这可提高自己的权威”[17]。否则，以权代法，不仅会“好心办坏事”，而且会滋生更多的矛盾和问题。

第二，人民群众充分有效的参与需要法治保障。依法充分保障人民群众的参与权，努力实现“凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见”[18]（p.23），从而做到“使群众利益得到充分保障、群众意思得到充分尊重、群众积极性得到充分发挥”[16]（p.181）。但是，在现实的行权过程中，“一些地方行政首长运用权力的法治意识差，为了追求效率，一些关系到公众切身利益的重大决策，其讨论过程成为体现一把手个人意志的‘一言堂。缺乏官民合议的民主程序保障的决策，往往具有重大风险，最后留下一堆烂摊子、糊涂账”[19]。有些领导干部变相“拍脑袋”决策，尽管在决策过程中也引入了人民群众的参与，但是在“走过场”、“走程序”，以至形成“在场的缺席”的尴尬局面。法治对人民群众参与权利的保障，则把人民群众的参与以制度的刚性嵌入到权力运行的过程中，这样就可以“倒逼党政干部在重大行政决策的过程中认真履行法定程序，公众、专家学者实实在在地参与进来，他们的诉求、意见、建议得到尊重和重视，真正影响到政府决策，有效地避免或降低决策失误风险”[19]。 当然，人民群众参与权的行使也必须在法律的轨道上，即要“正确引导群众树立法治观念，坚持按照法律程序维护自身合法权益，理性表达利益诉求”[16]（p.181）。理性、包容、妥协也是民主的基本价值追求。

第三，政府官员与人民群众互动关系需要法治保障。群众路线或协商民主所内蕴的政府官员与人民群众的关系是一种平等互动的关系。一方面，政府官员不能把自己当作“父母官”居高临下地“俯视”群众；另一方面，人民群众也没有必要怀着一种“青天”情结而“仰视”政府官员。真正的法治实际意味着“享有主权的不是统治者，而是法律”[15]（p.257）。政府官员与人民群众之间应该是一种广泛的、平等的互动与协商的关系。正如蒂利所言，“当一个政权的国家和公民之间的政治关系具有广泛的、平等的、有保护的和相互制约的协商特点时，在这个程度上我们说它是民主的”[14]（p.58）。这样的合理关系需要法治来保障和固定。

四、群众路线与法治相互补充融合发展

既然群众路线与法治存在着十分密切的亲缘关系，那么，在强调“必须坚持把依法治国作为党领导人民治理国家的基本方略、把法治作为治国理政的基本方式，不断把法治中国建设推向前进”的背景下，在强调“国家各项工作都要贯彻党的群众路线”[8]从而推动协商民主发展、“完善人民有序政治参与、密切党同人民群众的血肉联系、促进决策科学化民主化”[20]的形势下，我们就可以促进群众路线与法治二者相互补充、融合发展，从而促进中国治理体系和治理能力现代化，推动中国政治发展走向善治。endprint

第一，群众路线的发展需要法治的规制。一方面，在坚持群众路线时存在的一个主要问题是贯彻的非确定性和非制度化，有学者指出，“党如何联系群众，除了多党合作和政治协商制度外，并无更具体更广泛的制度上的规定，特别是在联系社会上普通群众方面。群众路线对于共产党与其说是一种制度，还不如说是一种作风”[2]（p.78）。因而必须促进群众路线的制度化，而群众路线制度化的基本载体是法治。另一方面，群众路线的健康发展需要法治。在这方面，我们也有着深刻的教训，“大民主”就是最好的证明。有学者指出，“脱离了法治，群众路线就会成为群众运动”[21]，即“大众直接参与政治都是通过政治运动的形式”，而“这些政治运动形式上往往急风骤雨，心态上无不急功近利，企图以暴力化的革命手段解决日常生活中的种种问题，因而破坏有余，建设不足”。这样，“民主和秩序在法律缺失的情况下都无法实现”[22]（p.139）。习近平早就尖锐地指出，“这种‘大民主，没有跟科学结合、跟法制结合，而是跟迷信结合、跟愚昧结合，结果就是大动乱。谁都可以组织几个人去抄家，谁都可以拉起一个战斗队，今天你打倒我，明天我打倒你，这样的日子能够重演吗？没有安定团结，一切都谈不上。因此，民主的问题要在法制的轨道上加以解决”[23]（p.82）。十八届四中全会决定鲜明地指出，“制度化、规范化、程序化是社会主义民主政治的根本保障”，必须“推进社会主义民主政治法治化”[3]。

第二，法治的发展也需要群众路线的补充。法治实现的重要前提是人民群众发自内心地对法律的信仰，即法律意识。法律意识的培育是一个长期的过程，在这个过程中，人民群众还可能表现出“信访不信法”的问题。“信访不信法”问题的产生主要有两方面的原因。一方面，由于我们受到传统文化观念等因素的影响，更倾向于“结果正义”而非“程序正义”。即不论程序是否符合法定的程序，只要结果是契合大部分人的价值观念、判断和审美的就信服、认同和支持，否则就不满甚至抗争。马丁·雅克指出，“在中国，不论演变出何种民主政治制度，它都将打上儒家思想的印记”。而“儒家思想更倾向于通过调解而非诉讼来解决争端，这就意味着，在中国（以及日本），法律和司法程序远不在西方那样受到重视”[24]（pp.178179）。另一方面，只要执法不严、以权压法和司法不公等问题还在严重威胁社会正义，就无法彻底解决“信访不信法”的问题。因为“当执法不严、司法不公阻碍于公平正义面前时，当法律武器难以帮助公众排除维权障碍时，从法外寻求救济乃至激进措施就很容易发生”[25]。更何况信访也是群众路线的重要实现形式。如果一味强调法治的治理方式而忽视群众路线的各种实现形式，那么，我们就不能很好地实现对社会的治理②，即法治也需要群众路线的补充。“如果说整个社会生活都由法律控制才算是实现了法治的话，那么法治就仅是一种‘程序上的理想而已”，而实际上“有相当多的问题单纯依靠法律规则与法律制度是无法从根本上加以解决的”[26]，应松年指出，“法律规定无论怎么细，总不可能穷尽千变万化的实际生活”[27]，这就需要自由裁量权。然而，英国法学家戴雪“坚决反对赋予官员们自由裁量的决策权力”，因为“他相信，这将开启专制之门，这是法治的反面”。汤姆·宾汉姆直接指出，“法律不是自由裁量”[28]（p.70）。因此，自由裁量权的恰当把握和保证正义就必须诉诸强调政府官员与人民群众不断良性互动的群众路线来予以补充和解决。

习近平在主持召开中央全面深化改革领导小组第六次会议时指出，“社会主义协商民主在我国有根、有源、有生命力……是党的群众路线在政治领域的重要体现。对这个基本定性，我们要深刻理解，进一步凝聚共识，更好推进这项制度建设……加强协商民主建设，要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一……”[29]。这再次精辟地点明了群众路线、社会主义协商民主与法治之间密切的内在逻辑关系。群众路线与法治的相互补充，必然也会促进群众路线与法治这两种治理方式的融合发展。群众路线与法治的融合发展，不仅能提升中国治理水平，促进国家治理体系和治理能力现代化，而且也能驱动中国特色社会主义政治发展和社会全面进步。

当前，全面依法治国已经成为“四个全面”战略布局的重要一环，这“标志着依法治国按下‘快进键、进入‘快车道”[30]。然而，无论全面依法治国的布局如何展开，都必须坚持群众路线。这不仅在于全面依法治国的提出反映了群众愿望且代表了群众利益，而且在于全面依法治国与其它三个层面布局的协调推进也必须紧紧依靠群众，进而从群众中汲取智慧和力量。

注释：

①郑永年最近指出，“在毛泽东时代，群众路线主要体现为群众运动。每当一场政治运动来临，群众运动必然会达到顶点。毛泽东也曾经探讨能否把群众运动制度化，即七八年来一次。毛泽东时代的经验说明，很难把群众运动制度化，因为运动本身是破坏制度化的；并且，每一次运动都会造成巨大的社会震荡和损失”。尽管如此，在今天，群众路线并不能放弃，因而，在他看来，“群众路线要成为中共生存和发展的有效方法，必须既表现为理论，也表现为制度。在中国，群众路线仍然停留在偶尔发生的（非制度化的）政治实践上。这也就是一些人总是把群众路线和群众运动等同起来，因为在没有理论和制度的情况下，群众路线是否存在，就取决于领导人的个人偏好”。参见郑永年：《中国政治中的“群众路线”》，联合早报网，2014年11月4日。

②虽然根据依法治国的要求，在信访问题上强调“诉访分离”，即信访部门不再受理涉诉涉法的信访。但是，由于传统观念的惯性，很多人还是倾向于到信访部门来表达诉求。在这种情况下，信访部门显然不能简单地以“诉访分离”的借口而把访民拒之门外，否则可能会激化矛盾。令人欣慰的是，笔者了解到，很多地方的信访部门都积极作为，在信访部门里设立“律师值班室”，对所有来访的涉诉涉法的信访并不是将之拒之门外，而是热情接待，并把他们引向“律师值班室”，让律师为他们进行法律咨询。如果需要，还会提供免费的法律援助。这样的行为本身实际上就是在走群众路线，在培育公众法律意识的同时，也会提高社会治理水平，维护政治可持续稳定。endprint

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[责任编辑：杨俊]endprint