政府社会建设绩效评估指标体系研究

齐心

[摘要]政府社会建设绩效评估指标体系能够发挥约束、导向、监测和决策等功能，从而推动社会建设工作。这样一套指标体系需要建立在对社会建设内涵和政府社会建设职能的深入理解上，并将社会建设的长远发展目标和短期工作目标结合。对政府社会建设绩效的评估可以从“结果”和“能力”两个方面进行。社会建设的“结果”反映在个人层面就是居民生活质量的提高，反映在社会层面则是社会结构的优化和社会的良性运行。政府开展社会建设的能力体现在提供公共服务的水平和开展社会管理的能力上。

[关键词]社会建设；政府；绩效评估；指标体系

中图分类号：C916

文献标识码：A

文章编号：1008-410X（2015）02-0090-05

自党的十六届四中全会提出“社会建设”理念以来，一些地方政府积极探索加强和推进社会建设实践工作，取得一些成绩，但总的来说还处于摸着石头过河阶段。其中很重要的原因，就是没有一套社会建设绩效考核指标体系，这使得地方政府不仅无法测量社会建设现状，也无法形成抓手来考核督促领导班子和领导干部抓好社会建设，社会建设工作也就很难推进。在国内诸多上级政府给被考核的下级政府领导班子设定的考核指标体系中，虽然逐渐从片面的经济指标体系向经济与社会协调发展的指标体系过渡，社会建设方面的考核指标涉及如失业率、社会保障覆盖率、农村新型合作医疗参合率、重大刑事案件破案率、义务教育目标完成率等方面，但总体来看，这些指标所占的比重偏轻，且缺乏系统的通盘考虑，难以反映社会建设的全貌。

建立一套科学的政府社会建设绩效评估指标体系将发挥重要作用。1.约束功能。通过将社会建设的责任与个人利益、组织利益直接挂钩，使地方政府对社会建设的结果负责，落实地方政府加强社会建设的责任。2.导向功能。通过地方政府社会建设实绩考核，起到突出社会建设，扭转以往经济建设单边独进的政府工作方式的作用，有利于促进地方政府树立科学发展的政绩观。3.监测功能。通过社会建设实绩考核，可测量不同社会建设领域的进展情况，促进社会各界对社会建设状况的了解，并采取比较一致的积极态度和行动。4.决策功能。通过评估结果的反馈，及时发现问题、找出差距、总结经验教训，为制定未来社会建设发展战略规划提供科学决策依据。

一、对现有社会建设指标体系的述评

目前学术界和各地政府已经陆续制定了一些社会建设指标体系。学术界制定的指标体系，根据所依据的理论框架的不同可以划分为两种基本类型：一种是基于政府绩效考评理论的指标体系，另一种是基于社会建设理论的指标体系。前者如陈天祥以投入、管理过程、产出及结果的框架模型构建的由5大领域67项具体指标组成的政府社会建设绩效评估指标体系；张占斌提出的包含劳动就业、社会分配、社会保障、人力资源、科学技术、文学艺术、卫生保健、居民生活、社会安全9个二级指标和252个三级指标的指标体系；李晓壮的指标体系则包括民生社会事业绩效、社会管理绩效、社会结构绩效、社会规范绩效四个领域共计36个指标。后者如薛君提出了一个由实体建设、规范体系建设和制度建设三个维度组成的社会建设指标体系。从学术界的情况来看，关于政府社会建设绩效评估指标体系研究尚处于初始阶段，现有成果大多仅是一种理论框架，难以在政府管理实践中加以直接运用。

目前，一些地方政府已经制定了自己的社会建设考核指标体系，如北京市、广东省和深圳市。还有一些地方政府正在加紧研究制定，如上海市。北京市围绕社会服务、社会管理、社会参与、社会环境五大体系建设，提出了“十二五”时期社会建设的28项核心指标；广东省社会建设综合考核指标体系强调推动社会建设工作的抓手（而不是反映社会建设的发展水平），因此采用的指标注重社会建设领域“与期待的目标有差距，需要加强以弥补不足的”；深圳市社会建设考核指标体系包括市民生活、公共服务、社区服务、社会管理、社会服务产业5个领域31项具体指标。由各地政府制定的指标体系的优点是针对性、可操作性强，缺点则是理论基础较为薄弱。既有系统理论建构又有很强可操作性的社会建设指标体系还十分少见。

由于国外并没有与国内的“社会建设”完全等同的概念，因而也缺乏专门的社会建设绩效评估指标体系。不过自20世纪60年代中期起兴起的“社会指标运动”，带来了世界范围的社会指标研究高潮，各个国际组织和国家政府建立了大量社会领域的指标体系，这些指标体系对于制定社会建设指标体系具有参考意义。

二、指标体系设计原则

由于社会建设包含的内容众多和形成的社会后果深刻，如果测量各种社会政策施行的后果和社会建设的水平也不是一件简单的事情。单一社会指标只能反映社会建设某一侧面、某一属性的信息，而社会建设的发展变化是多因素、多层次、多系统综合作用的结果，因此必须建立多指标的综合评价体系，从各个方面来反映社会建设的总体态势和绩效状况。在制定政府社会建设绩效考核指标体系时，除应遵循指标体系构建的一般原则外，以下几个具体原则也需要特别强调。

（一）将指标体系建立在对社会建设内涵和政府社会建设职能的深入理解上

指标体系的建立必须是“自上而下”的，而非“自下而上”的。所谓“自上而下”，是指先有对社会建设内涵和政府社会建设职能的深入理解，然后将之层层解析，最后形成指标体系。如此建立的指标体系，内隐一个明确的理论（概念/逻辑）架构作为支撑，每一个指标在这个体系中都有确切的不可替代的位置，都从一个侧面反映了概念的某个维度。有了这个理论架构，才能确保指标体系既不会遗漏重要的概念维度和相应的指标，也不会对同一个概念维度做过度测量（设置过多指标）。“自下而上”的指标体系构建方法则是先有指标，对指标进行排列组合后形成指标体系。两种方式形成的指标体系在形式上可能是十分相似的，但存在质的不同。

（二）将社会建设的长远发展目标和短期工作目标结合

有一种观点认为，这样一个指标体系应该全部由社会建设的年度工作任务指标组成，而我们认为，应该把社会建设的长远发展目标和短期工作目标结合起来。在经济发展领域，我们曾经有过很多短视行为，追求短期的经济效益，但不利于经济的长期健康发展。一般来说，GDP提高是个好事，但当GDP和官员的政绩联系起来，会导致对GDP不计代价的疯狂追求。在社会建设领域，如果只有短期工作目标，易引发社会建设领域的短视行为，导致地方政府为了政绩盲目追求考核指标的大跃进，但忽视了社会发展的长远和根本目标。endprint

（三）尽量精简指标的数量，并注意指标的可比性问题

建立指标体系的目的是为了用尽量少的指标反映尽可能多的信息，因此指标并非越多越好，而是在满足需要的前提下越少越好。指标过多，可能造成不必要的信息冗余，相应地增加考核工作的行政成本。对于概念的同一维度，不宜设置过多的指标。对于彼此之间相关程度较高的指标，保留其中之一即可。不具有可比性的指标不应纳入指标体系。

三、指标体系的概念框架

从主要发达国家政府绩效评估模式的演化过程来看，20世纪80年代之前，普遍实行的是以经济、效率（投入/产出）为中心的政府绩效评估与管理模式。20世纪90年代以后，则更加注重对实际效果、效益的评估，以及对政府管理过程和能力的评估。这个转变过程对于开展政府社会建设绩效评估具有很强的启示意义。因此，我们将整个指标体系划分为“结果”和“能力”两大部分，前者是对社会建设的成效、结果的考评，后者则是对社会建设的过程和能力的考评。社会建设能力对于社会建设而言只具有工具和手段的意义，但对于政府的“社会建设工作”而言，提升社会建设的能力也是重要的工作目标，因此二者在某种意义上都是对“结果”的考评。

社会建设的“结果”反映在个人层面，就是居民生活质量的提高，或者说人的全面发展；反映在社会层面，则是社会结构的优化和社会的良性运行。因此在社会建设的“结果”之下设置了“居民生活质量”和“社会结构运行”两大类指标。以居民生活质量的提升作为考察社会建设成效的重要方面，凸显了社会建设必须以人为本的原则和理念。2013年联合国《人类发展报告》提出“社会能力”的概念，认为这是一种超越个人的人类发展。因此对社会建设“结果”的考察不能仅在个人层面进行，还应在社会层面进行。所谓社会结构，是社会的一种静态特征，反映社会中各种比例关系的协调适度；社会运行则反映社会的动态特征，指的是社会安全、稳定、和谐地运转。

提供公共服务和开展社会管理是政府的两种基本职能，也是政府推动社会建设的两种最基本的手段。政府开展社会建设的过程和能力体现在提供公共服务的水平和开展社会管理的能力上。因此在“能力”之下设置了“公共服务水平”和“社会管理能力”两大类指标。政府公共服务是与民生需求相对应的，政府通过提供各种公共服务满足各项民生需求，凸显了今天的社会建设是以民生为重点的社会建设。一般关于社会管理的指标体系（此类指标体系还很少）多侧重以社会运行状况来衡量政府社会管理的绩效，本指标体系则侧重衡量政府社会管理的能力。

通过居民各种需求的满足程度可以衡量居民生活质量的高低。可以将人的基本需要划分为生存、发展和享受三个层次，相应地设置了物质生活、人力资源和精神文化三类子指标。收入、消费是生存的基本条件，教育、健康和就业反映了人的发展潜力，休闲娱乐和公共文明则反映了人的精神需求的满足程度。

社会结构运行部分划分为社会结构和社会运行两个子领域。主要的社会结构包括人口、阶层和收入分配结构。社会运行部分设置了社会治安、社会稳定、公共安全等子领域。社会治安是指打击违法犯罪等破坏社会秩序的行为，社会稳定重点是化解各类社会矛盾，公共安全则包括安全生产、食品（药品）安全、消防安全和公共卫生等内容。

公共服务水平部分，根据民生需求的层次可以把公共服务划分为三个层次，分别是社会保障、社会服务和社会事业。满足基本民生需求的是社会保障，涉及“衣食住行”中的“衣食”部分，包括社会保险、社会救助和社会福利等内容。更高层次的是满足“住行”等基本需求的各种社会服务。再高层次是科教文卫等各种社会事业，满足的主要是精神文化方面的民生需求。社会保障和社会事业的概念比较清晰，社会服务部分实际上是国务院发布“国家基本公共服务体系”中除去社会保障和社会事业之外的内容，包括就业服务、住房保障和人居环境三部分。社会保障、社会服务和社会事业这三部分就完整地包含了所有基本公共服务的内容。

从主体和载体两个方面衡量社会管理的能力。社会组织和公众（包括专业社工和志愿者）是除政府之外重要的社会建设和管理的主体。载体则是各类主体发挥社会管理功能的平台或空间，包括社区、基层党组织和信息化平台等。社区对于社会建设的重要性无需多论，社会领域党建也是加强社会建设的重要手段，信息化水平则反映了政府利用现代信息技术开展社会管理的能力。

根据以上思路，形成了政府社会建设绩效考核指标体系的基本结构（参见图1）。

四、具体指标的筛选

在指标体系的结构确定后，接下来要做的工作就是收集和筛选备选指标。对于指标的筛选可以在指标和指标体系（量表）两个层面上进行。指标层面的筛选是指就指标的代表性、敏感性、鉴别度、数据可得性、可比性等属性进行定性或定量的分析，以确定最终哪些指标进入最终的指标体系。指标体系层面的筛选是指计算指标之间的相关性，以去除部分相关程度较高的指标，减少指标体系的数据冗余；或者计算整个指标体系的信度和效度，以去除那些不能给指标体系带来更高信度和效度的指标。

为了进行指标层面的筛选，我们制定了一个衡量指标的指标体系（参见表1）。这个指标体系包含三类指标，“概念关联”类反映的是指标与社会建设内涵的吻合程度，“统计质量”类反映的是指标的数据质量，“地方特色”类反映的是指标为该地所独有的程度。

“概念关联”下有3个评价标准：代表性亦即指标的表面效度，也就是指标衡量社会建设某一侧面内涵的能力；灵敏性是指指标对政策干预敏感，地方政府能够在较短的工作周期内施加影响；方向性是指指标值的高低能够反映社会建设某一方面水平的高低，不存在模糊不清之处。

“统计质量”下有5个评价标准：可比性是指指标在不同政府之间具有可比性；鉴别度是指指标值在被评价对象之间具有一定的差异；稳定性是指指标值年度之间的变化比较平稳，不会出现大起大落的情况；及时性是指由于考核是按年度进行的，应该每年都能及时得到指标的最新数据；公认性是指指标为常见的社会指标，特别是属于官方统计指标。endprint

“地方特色”下有3个评价标准：重要性是指指标反映的是当年当地社会建设的重点工作；原指标是指与其他原有的社会类考核指标体系的衔接，这样做的目的是尽可能保持工作的连续性和稳定性；特有性是指指标是当地独具或特有的，能够反映地方特色的。按照符合上述标准的程度，可以给各个备选指标打分，然后根据指标得分情况对指标做出取舍。

五、测评方法

在确立指标体系的构成后，为了达到测评的目的，首先需要根据各个指标重要性的不同，赋予一定的权重。其次需要收集各个指标的数据，并对数据进行无量纲化处理，以便将指标的实际值转化为具有可比性的指数值。最后将各个指标的指数值加权合成为一个综合指数或得分。

可以考虑的指标数据无量纲化的方法主要有两种思路：一种是将指标实际值与目标值相比，以目标完成度作为无量纲化数据参与指数合成；另一种是根据指标实际值在各政府中的相对位置确定指标的指数值。前一种思路的好处是最后的综合指数具有较为明确的实际经济社会意义，反映了目标综合实现情况。后一种思路着重考察各政府的相对位序，因而综合指数的区分度更佳。

第一种无量纲化处理方式中，作为比较基准的目标值可以是统一的目标值，也可以针对不同政府分别制定目标值。后者的好处是可以根据各地政府不同的基础条件设定不同的目标值，避免了起点不同而产生的不可比性，能够更好地反映近期实际工作的成效。但这种方式也存在明显弊端：一是为每个政府分别制定目标值工作量大，且难以保证客观性；二是这种考评实际上侧重的是对增量的考核。如果设立统一的目标值，由此得出的综合考核分数充分反映了各地政府社会建设绩效绝对水平的高低，又能通过年度间考核分数的变化反映出社会建设绩效的增减来，实现了通过一次考核既反映社会建设的绝对水平又反映社会建设的进步水平。

如果考核的重点不在目标的完成情况，而是各地政府的相对位序上，也可以考虑第二种指标无量纲化方法。这种无量纲化方法又有值域法和标准分两种亚型。值域法的值域确定通常使用指标最大与最小值的差值，这种方式容易受到一些极端值的干扰，因此推荐把指标原始值转换为标准分的方法。

参考文献：

[1]李晓壮，地方政府社会建设绩效评估研究[D]，北京：北京工业大学，2012.

[2]陈天祥，政府社会建设绩效评估框架体系探讨[J]，中山大学学报（社会科学版），2009，（2）.

[3]张占斌，关于地方政府社会建设绩效考核指标体系的初步探讨[J]，学习论坛，2009，（9）.

[4]薛君，社会建设的内涵、认知及其指标体系建构[J]，重庆社会科学，2011，（8）.

责任编辑：陈文杰endprint