财政专项资金竞争性分配机制优化研究

□修兴高

引言

1994年分税制改革以来，学者们关于财政专项资金改革研究的步伐几乎从未停止过。近些年来，学者们的研究主要包括以下几个方面。首先，关于财政专项资金的内涵。学者们普遍认为它是一种有条件的专项转移支付，具有专款专用的性质 （如李节、王俊，2010；王志刚，2013；赵云旗，2013）。其次，关于财政专项配置与使用中存在的不足。比较普遍的看法是：目前专项资金配置方式缺乏科学性，专项资金配置效率与使用效果不理想（如张雅丽，2013；刘健2013；贺宏洲，2014）。张雅丽（2013）认为，目前财政专项资金使用管理过程中存在项目前期立项审核不规范、私自改变资金用途、缺乏必要的监管机制、处罚乏力等问题。贺宏洲（2014）指出，目前财政专项存在的欠缺有要有项目管理精细度低、专项资金核算欠规范、资金使用效益低等。第三，关于财政专项资金改革路径。具有代表性的观点是加强财政专项资金管理，强化财政专项资金绩效考核 （如楼继伟，2013；王志刚，2013；陈少强、贾颖，2014）。楼继伟（2013）明确指出，要改革财政转移支付管理制度，减少、整合并规范管理财政专项支付。根据事权与支出相一致的原则，全国各地方事权和支出责任范围内的事项原则上通过一般财政转移支付安排。

可见，近年来学者们关于财政专项资金改革的研究领域很少触及财政专项资金的分配方式研究。长期以来，我国在专项资金的分配方式上一直缺乏公开竞争的优选机制。由于这种财政专项配置方式，不但缺乏竞争性，而且缺失对财政专项资金拨付后使用效率的科学监管与评价机制，导致财政专项资金使用过程中出现的损失、浪费以及被挤占、挪用等情况不能及时有效得以查处与追责，从而淡化了财政专项使用者的主体责任。最终导致财政专项低效率、低效益使用，降低了社会福利水平。而随着各地区经济的快速发展，财政实力显著增强，财政扶持补助经济社会发展的财政资金的数量也在日益增长，因此探索科学合理的财政专项资金分配方式十分迫切。

广东省从2008年率先通过试点，对部分财政专项资金进行了竞争性分配。随后湖北、山东、海南等地也陆续借鉴了其经验，在不等规模、不同范围内，在部分财政专项资金配置中引入竞争分配方式。财政资金的竞争性分配是通过招投标、专家评审等方式，将财政专项资金配置方式从 “一对一”审批拨付，改革为“一对多”的多使用主体竞争择优配置，从而将财政专项资金配置到通过“多中选好，好中选优”优选机制确定的项目领域，进而提高财政资源配置的效率与公平。本文试图在比较各试点省份实施方案的基础上，分析实施成效和存在问题，提出今后的完善路径。

二、各地试点方案比较

广东、湖北、山东和海南等省财政专项资金竞争性分配改革方案一般都包括确定纳入竞争性分配范围的财政专项及其科学分类，按类别规定具体的竞争分配方法，各主管部门职责分工的确定，分配程序的设计以及评审专家库及绩效管理过程等内容。以下对三个具有代表性的省份广东、湖北和山东的财政专项资金竞争性分配方案进行比较。

（一）列入竞争性分配的专项资金的类别与具体配置方式对比

广东、湖北、山东等省列入省级财政专项资金竞争性分配范围的财政专项种类及具体配置方法有一定差异性。下面通过表1的比较来说明各地的方案的异同。

从表1的比较我们可以看出，广东、湖北及山东三省的竞争性分配的财政专项资金基本上都是针对市场化程度较高以及属于政府引导扶持类的专项资金，各省所采用的分配方式也大体一致，都采用向社会公开招标以及通过专家评审的办法。但三省在具体规定上也存在不同之处：广东省的专项资金类别按照项目类型及特点分为四大类，每一类别专项资金采用不同的分配方式；湖北省的专项资金按分配对象分为三大类别，专项资金的分配方式实质上分为两大类，即使用主体为市县政府、企事业单位与科研院所，可在不同使用主体间转移且竞争性程度高的财政专项，具体采用公开招投标与专家评审方式配置；使用主体是市县的以奖代补、激励性专项，通过绩效目标考核、因素计算的方式；而山东省列入竞争性分配的专项资金的规模相对较小，且范围小。每年列入的是自主创新财政专项资金，如市场竞争度高，项目适于通过招投标分配的，选用招标分配外，其他项目通过专家评审方式决定使用主体。

表1 广东、湖北和山东三省竞争性分配的专项资金分配方案比较

（二）专项资金竞争性分配的职责分工比较

广东、湖北及山东三省实施的财政专项竞争性分配改革试点方案，都明确规定了责任制度，对各部门的职责进行了明确分工。专项资金竞争性分配改革都规定了省财政厅的组织和领导职能，并制定具体的改革方案；相关厅级部门承担具体方案的实施工作。但三省方案具体细节处有所差别，广东省的改革方案规定了省财政厅、省级主管部门以及各部门的职责，湖北省的改革方案还明确了省监察厅和省审计厅的职责，而山东省的方案由于其主要针对的是自主创新的专项资金，所以其职责分工是在省财政厅、省科技厅、省经济和信息化委、农业厅及各市、省政府各部门之间进行分工的。具体情况见表2。

表2 广东、湖北和山东三省专项资金竞争性分配工作中职责分工情况比较

（三）分配程序比较

广东、湖北及山东三省的财政专项资金的竞争性分配程序大体一致，三省总体上按照如下图所示的分配程序：

图1 广东、湖北和山东财政专项资金竞争性分配流程图

虽然湖北、山东两省的专项资金竞争性分配的流程是借鉴广东省的经验的，但具体流程细节的设计上也存在一些差别。如湖北省由于在职责分工时确定了省监察厅的职责，所以分配流程的设计上考虑了省监察厅要监督竞争性分配工作。由于山东省专项资金的竞争性分配范围仅限于自主创新项目，所以其分配流程主要是针对自主创新专项资金竞争性分配。

（四）评审专家库及绩效管理过程比较

广东、湖北及山东三省在财政专项竞争性分配实施中，都突出了评审专家库的作用以及强调了绩效管理的重要性。在评审专家库方面，广东省强调以现有的各类专家库为基础，由各有关主管部门推荐，分门别类审选并完善专家库，为专家评审提供保障。而湖北省强调要以客观、公平、公正与公开原则遴选专家，同时突出省监察厅对评审专家遴选和使用实施监督；山东省也强调加强评审专家库等方面的制度建设。

在绩效管理方面，广东省对财政资金竞争性分配及使用进行全过程绩效管理，强化财政专项使用主体的责任意识与执行力，真正实现“跟踪问效、绩效问责”。如广东省在产业转移竞争性扶持资金管理中，规定在实行财政专项资金竞争性分配前，实行绩效目标备案制度，以此作为项目优选的重要标准和资金使用监督的依据；项目实施中实施绩效监督与跟踪问效；项目实施后实行综合绩效评价，并根据评价结果对项目单位实施奖惩。湖北、山东两省的绩效管理同样参考与借鉴了广东省的相关管理经验。但湖北省在专项分配中更强调竞争性分配资金绩效目标；山东省也强调自主创新的专项要重视绩效全过程监控的重要性。

三、各地试点方案实施效果评价

从相关省份财政专项竞争性分配制度实施情况看，广东等省改革实践均取得了好的成效。财政专项资金竞争分配，使资金分配更加公平、公正，过程更加透明。资金配置到了绩效高、带动力强的项目上，突显了财政专项资金“四两拨千斤”的经济引导能力。同时，还有利于支出的透明，强化支出责任，减少中间环节，从而提高专项资金配置效率与使用效益，使有限的财政资源集中用在满足社会公共需求的“刀刃上”。

首先，探索了财政专项管理新模式。改革后财政专项资金的分配方式由原先的单项计划审批，转为竞争分配。通过在财政资金使用的 “内部市场”与“外部市场”，引入竞争性的分配方式，由评审专家对各主体对其使用的资金所能达到的预期目标和绩效进行预测与评价，公正、公开、客观地从众多备选项目中，优选出资金使用效率最大的项目。改变了由单个领导或主办人员决定资金分配与使用单位的不足，从而克服了单向指令方式安排、审批造成的财政专项资金分配的随意性问题。如，广东省产业转移扶持资金竞争性分配中，通过“多中选好，好中选优”，竞争分配原来五年内每个地市年1亿元专项资金。每年选择三个项目，每个项目财政支持5亿元。打破产业转移扶持资金分配的平均主义，优者多得。前四次产业转移财政扶持资金分配中，每次参与竞争的地市都多于十个。梅州市曾获得两次扶持。

其次，提高了财政资金的配置效率。通过在地方政府构成的“内部市场”或企业事业单位“外部市场”实行招投标或评审方式配置专项资金，将资金配置用合同的形式法律化，有利于支出的透明与配置效率提高。招投标等竞争性机制的引入，“倒逼”各主体的竞争意识，激励其从“要我干”到“我要干”。同时竞争性分配资金的全程绩效管理强化了资金使用者的主体责任与主体意识。

最后，提高了财政引导地区经济的水平。广东等地实施的财政专项竞争性分配机制改革，主要体现为财政专项资金分配中，重视带动力强的项目、集中投入，择优配置、扶优助强。相关省份财政专项资金的竞争性分配，促进了一批示范性、带动性强的重点、优势项目建设，推动区域经济快速发展、转型升级，明显提高了各地市（部门）发展经济的主动性。增强了政府在地区经济发展方面的导向、激励作用。如广东省为引导产业转移，提升园区产业集聚发展水平，省财政从2010年起连续四年拿出8亿元专项资金，用于竞争扶持省专业性产业转移园区建设。这种竞争性扶持显著促进了区域产业转移，增强了政府对区域经济的引导能力与水平，充分发挥了政府与市场在经济发展中的作用。

上述部分省份的财政资金竞争性分配机制改革实践，在取得显著成效的同时，还存在一些问题与不足，需进行深入研究与完善政策。

首先，列入竞争性分配的领域有待科学界定，实施的主体范围有待拓展。相关省的财政专项竞争性分配制度改革中对于改革领域的确定并没有一个明确的规定。每个省的改革办法只是从大类上罗列了列入竞争性分配的专项资金范围与类别，并以专项类别为基础，规定了其具体适用的竞争分配方法。由于专项竞争分配机制改革的目的是通过财政资金集中、竞争择优配置，从而实现经济发展重点与关键领域突破，从而引导区域经济加快转型升级。用这种列举法确定的改革领域窄，不但影响竞争性分配机制作用的发挥，专项资金竞争性分配改革的目的也得不到实现。另一方面，一些涉及教育、医疗卫生、社会保障、交通运输等基本公共服务甚至扶贫性的专项基金也纳入竞争性分配领域，不利于地区间基本公共服务的均等化。如对欠发达地区乡镇卫生院改造建设专项进行竞争性方式分配，很可能使急需改造的乡镇卫生院较难或不能及时得到政府补助支持。此外，至今竞争性分配还处于部分省市（县）试点的阶段，有待于在全国尤其是地市级以上推广。

第二，项目遴选机制有待完善。目前专项资金的竞争性分配主要采取专家评审和招投标方式，还少有专业机构、社会公众、大众媒体等外部机构和人员参与评审过程。即使是专家评审和招投标方式也有待进一步改进。以专家评审来说，虽然各省的改革方案都强调实行评审专家库的管理，但各省现有的专家库基本上都存在覆盖领域偏窄、专家人数偏少且大部分为本省专家学者的结构单一的缺陷。总的来说，现有的专家库与适应竞争性分配改革发展所需要的管理科学、结构多元的专家库之间差别与距离还较大。再从竞争结果看，不论是通过专家评审还是招投标，一些申报单位为了在竞争中获得优势，存在人为拔高现状等问题，提供的信息真假难辨，而各地在地方本位主义、人情关系等因素的影响下，也缺乏动力对申报单位的信息真实性进行把关。结果，就可能使诚实申报者吃亏。

第三，绩效管理制度仍待加强。虽然各省的财政资金竞争性分配机制制度设计中，都非常重视对专项资金竞争性使用的绩效管理，但管理制度不完善，绩效目标申报与预算编制不协调。具体实施中并未考虑将项目绩效目标申报、审核融入到预算编制的流程，项目预期绩效与预算安排结合并不紧密。此外，绩效管理的过程也欠缺考虑根据专项资金绩效目标、自评材料和执行中掌握的情况，实施有针对性的绩效监管，有效的绩效问责与激励机制也有待逐步形成。尤其是对于项目实施期限到期后没有达到预期绩效目标者，如何根据其实际情况区别处理，还缺乏可操作性的政策。比如，对于立项资助的项目实施结果偏离目标者，如何甄别是因实施不当等主观原因，还是因研发难度过大等客观原因，还缺乏有效措施。

四、财政专项竞争性分配机制优化途径

（一）科学界定应列入竞争性分配的资金范围，扩大竞争性分配实施主体

相关地区财政专项竞争性分配改革实践，确定的改革领域过窄或规模过小，不利于财政资金竞争性分配优势的发挥，会弱化专项资金竞争性分配改革目的实现。因此，财政专项竞争性分配机制优化的首要任务就是拓宽改革领域。在改革领域的确定时，通过区分专项资金的性质来明确改革的领域。与各省先行做法不同，通过定性规定适用竞争性分配机制的财政专项资金领域，来拓宽、深化财政资金分配机制改革领域。一般而言，那些与产业发展相关、分配对象市场化程度较高的、使用对象不固定的领域宜采用这种竞争性分配机制，如新兴产业发展专项、科技创新专项以及具有竞争性的各地产业园建设资金等。而对于体现公共服务均等化的教育、社保、农林及水利等民生领域，就必须依靠一般性财政转移支付来实现。另一方面，在实施主体方面，应尽快将竞争性分配的经验推广到各省，除了可在省级政府层面实施外，地市级政府也可在相关领域引入竞争性分配机制。

（二）完善项目遴选机制，保障竞争性分配的公平公正

广东等省份财政专项竞争性分配改革的一个突出特点就是在项目遴选时采用专家评审机制，但从各省的方案实施效果来看，专家评审管理的项目选择机制有待加强，以保证竞争性分配的公平公正。要以省政府采购专家库为基础，进一步整合现有的各部门专业领域的专家库，建立专项资金竞争性分配专家档案。应当实现评审主体的多元化，培育与建立完善的第三方评价机构与制度，适当引入社会公民的评价，提高专项资金分配与管理评价结果的公正性、透明度和有效性。

（三）加强绩效管理，保障立项项目绩效目标的实现

竞争性分配方式强调多中选优，其突出特征就是实现对财政专项资金从分配到使用全过程绩效管理，通过倒逼机制，使财政专项使用主体增强责任感与主动性，从而提高政府引导经济发展的水平。针对不同的专项资金配置方式：招投标、专家评审等都要实行全过程预算绩效管理：在项目优选阶段，各主管部门必须将绩效目标作为专项资金配置的重要标准；在项目实施阶段，各项目管理单位要加强对资金使用的绩效跟踪；项目最终完成后，要组织对专项资金使用情况进行绩效综合评价，奖优问责，并将绩效评价结果作为将来财政资金竞争分配的重要参考。特别的，对于股权投资专项资金的配置，要发挥资产评估等专业机构在股权投资运作中的作用。评价结果向社会公布，并作为以后年度编制政府购买服务的参考依据。

（四）增强具体分配方式的协调配合

随着财政体制改革不断深化，政府可根据专项资金的性质，协调不同具体配置方式，如政府购买服务与政府通过招投标选择社会主体生产。逐步减少政府对财政专项资金的直接配置，推动财政专项资金配置依据市场规则、市场价格、市场竞争，实现财政专项资金分配效率最优化与使用效益最大化。重点强化对于跨地区有外溢性的重要公共服务的财政专项资金的分配与管理，增强政府的治理经济与提供公共服务的能力与水平。

［1］陈少强，贾颖：《财政专项资金改革研究》，《中央财经大学学报》2014年第5期，第3-10页。

［2］贺宏洲：《财政专项资金馆理中存在的问题和对策》，《财政监督》2014年第5期，第69-71页。

［3］中央财政资金首次竞争分配.《人民日报》，2013.11.14，第2版。

［4］李节，王俊：《对专项转移支付问题的思考》，《魅力中国》2010年第17期，第68-74页。

［5］楼继伟：《政府间财政关系再研究》，中国财政经济出版社2013年版。

［6］孟春，李明：《广东探索财政专项资金竞争性分配改革》，《中国经济时报》2012年第1期，第1-3页。

［7］唐丽亚：《财政资金竞争性分配机制研究》（硕士论文），暨南大学2011年。

［8］王志刚：《地方政府财政专项资金管理问题研究》，《北京社会科学》2013年第2期，第103-107页。

［9］赵云旗：《专项转移支付改革中有关问题研究》，《财会研究》2014年第1期，第5-11页。

［10］张雅丽：《财政专项资金使用管理过程中的问题与建议》，《中国财政》2013年第7期，第78页。