农村学前教育的困境与突围

摘 要：我国农村学前教育关系到千家万户、千秋万代。文章揭示了农村学前教育管理体制的现实困境，点出了制约农村学前教育管理体制改革的主要因素，指出了农村学前教育管理体制改革的现实路径。

关键词：农村学前教育；困境；突围

原全国人大常委会副委员长许嘉璐先生指出：“人才培养的制高点不在最后阶段，而在最初阶段！”学前教育是基础教育的基础。农村学前教育的发展更关系到最广大人口的基本素质，影响到广大农村经济与社会发展的稳定，进而影响到社会主义和谐社会目标的顺利实现。然而我国农村学前教育发展总体水平较低，与国家普及学前教育并重点普及农村学前教育的发展战略不相适应，我们必须直面农村学前教育管理体制的现实困境。

一、农村学前教育管理体制的现实困境

1.规划职能缺位

一些地方对于农村学前教育事业发展缺乏通盘考虑和长远规划，放弃了对学前教育的统筹和管理责任，没有把其纳入当地经济社会发展规划，把幼儿园完全推向市场，学前教育失去了政府的宏观调控，呈现混乱无序状态。幼儿园主要集中在经济发展较好的村落和乡镇所在地。而边远乡镇只有1至2所，也是集中在乡政府所在地，甚至出现一村一园一师几个学生现象，这种幼儿园分布过于密集和过于分散的现象都在一定程度上给当地老百姓送孩子接受学前教育带来了很大的不便利。

2.财政职能缺位

国务院关于《当前发展学前教育的若干意见》，明确要求各级政府要将学前教育经费列入财政预算。然而实际情况是国家财政性经费对农村幼儿教育的投入很少，而且这很少的经费通常只投向县级公办园和乡镇中心幼儿园。农村幼儿园根本得不到各级政府的财政支持，日常运转基本靠收费维持。

3.监管职能缺位

主管部门在对幼儿园的批准设立、资源配置和监督管理等方面没有统一严格的规范和标准，管理上各自为政，形式上听其自然，学术上放任自流，致使部分农村的幼儿园以家庭形式出现，办园质量难以保证，存在着“只重经济效益，不重社会效益”的情况。面对大量非注册幼儿园出现，管理措施不到位，执法力度不够，没有得力措施有效制止，严重影响农村学前教育的健康发展。

4.师资队伍缺位

一是优秀师资流失。目前大多数幼儿园教帅的工资收入无法保证基本的生存和发展需要，这是幼儿教师中突出的问题之一，也是影响教师队伍稳定性的重要因素。大多数幼儿教师的工资比当地打工者的工资都少。物价上涨之后，她们的工资收入连维持基本的生计都很困难，有时还要家里補贴。另外，幼儿教师没有任何的福利待遇，没有医疗保险，也没有养老保险，更不用说住房基金之类的了。极低的物质待遇使得大量优秀教师资源流失，她们会选择待遇较好的城市幼儿园。二是准入制度把关不严。幼儿年龄特征、发展特征的特殊性决定了幼儿教师必须是专业人员。幼儿教师中，大都是非幼师专业毕业，而且学历层次普遍较低。不少幼儿园园长、教师、保育员，既无幼师资格证，又没有参加过任何培训上岗。有的民办幼儿园没有专门的保育员和医务人员的，保育员一般由园长和请的做饭的阿姨一起兼任。三是小学教师分流带来新问题。很多农村乡镇中心幼儿园为解决教师工资问题，不得不把小学分流的老弱病、素质低、上不了课的教师安排到学前岗位上，由此带来了两个问题：一是学前教育小学化现象越来越严重；二是随着人事制度改革的进一步深化，这些教师如果被裁减，幼儿教师队伍将出现更大的动荡和空缺。

二、制约农村学前教育管理体制改革的主要因素

1.责任意识淡薄

“思想是行动的向导”，正确认识学前教育是政府积极承担责任的前提。各级政府特别是教育行政部门为促进农村学前教育的发展作了许多努力，但总体而言重视程度还是不够。当前不少地方政府官员并没有清晰地意识到，发展学前教育是自己应该承担的责任，对学前教育的社会公益性、福利性和重要性认识不足。

2.责任定位不清

目前制约农村学前教育发展的关键是学前教育的责任归属问题。在现有政策对政府责任的规定中，对于县乡两级政府的责任界定不是很明确，农村学前教育的规范发展也离不开所在村落的管理，但是政策里并没有很清楚的规定，这样极易出现责任分散效应。

3.立法相对滞后

学前教育是我国教育体系的重要组成部分，学前教育法是完善学前教育的法律支持，能够明确学前教育的法律地位，规范管理体制和投入体制，明确政府责任和施教范围，有力地推动我国学前教育的健康发展。但到目前为止，义务教育、高等教育、职业教育等相关法律都已颁布实施，学前教育却没有全国性的法律，学前教育发展缺乏有力的法律保障和必要的政策规范。立法的滞后性导致学前教育没有法制化，不能为解决学前教育发展中遇到的复杂问题提供有效的法律依据，严重制约了我国学前教育事业的健康有序发展。

4.公共利益忽视

管理社会公共事务、提供公共产品是政府的基本职能之一，它体现了公利性这一现代民主政府的本质属性。同时，政府又无可置疑地存在着自身的利益，自然就有自利性的利益驱动。在发展农村学前教育中，虽然政府处于主导地位，但是因为有自利性的存在，政府也会尽力追求自身利益最大化。农村学前教育作为基础教育，是政府应当承担的关系到整个社会的长远发展的职责，而政府官员的任期是有限的，他们会考虑到任职期间自身的仕途发展、经济收入和福利待遇等等自身密切相关的利益，未能兼顾工具理性与价值理性之间的关系，偏向于追求经济效用而忽略了教育和社会效用， 做出利于自身的选择而忽视公共利益的实现。

三、农村学前教育管理体制改革的现实路径

1.加快立法进程

全国人大和国务院有关部门要高度重视学前教育立法，尽快制定和实施一项适合我国国情的，又能客观反映教育规律与人才成长规律的学前教育法，就学前教育的性质、政府职责、投入体制、管理体制、办园体制，幼儿教师身份待遇等作出法律层面的明确规定。应强调学前教育的公益性，明确将学前教育纳入我国基本公共服务体系，以保证我国学前教育的普及与质量的提高。

2.完善管理体制

探索实行“省级统筹、以县为主、县乡共管”的农村学前教育管理体制。所谓“省级统筹”指省政府以建设“广覆盖、保基本”的农村学前教育公共服务体系为目的，制定学前教育中长期规划和“十三五”建设目标任务。设立农村学前教育专项经费，扶持农村及贫困地区学前教育事业发展。所谓“以县为主，县乡共管”指县级政府是农村学前教育发展的主要责任者，要切实承担起管理指导县域内学前教育发展的主体责任，贯彻落实中央、省、市有关学前教育发展的方针、法律法规、政策、规划及各项规章制度，制定县域内学前教育发展规划并统筹管理本辖区的学前教育；规范幼儿园教师人事聘任、考核制度，依据县级财力优先保证编制内幼儿园教师的工资、津贴与福利待遇，督促并支持各类性质幼儿园落实非在编教师的基本工资待遇、社会保障及福利等；保障县域内幼儿园的合理布局、规范运转。与此同时，乡（镇）政府也要承担发展学前教育的责任，负责筹措经费，提供场所设施，举办乡镇中心幼儿园，支持村幼儿园（班）和幼儿教育活动场所的设立，努力改善办园（班）条件；落实幼儿教师的工资待遇；协助县（区）共同管理（或委托乡镇中心幼儿园统筹管理）本乡镇和所辖村的各类学前教育机构。

3.保障教育经费

《教育规划纲要》提出要“大力发展公办幼儿园，积极扶持民办幼儿园。加大政府投入，完善成本合理分担机制，对家庭经济困难幼儿入园给予补助” “学前教育建立政府投入、社会举办者投入、家庭合理负担的投入机制”。省、市、县各级政府应逐步建立学前教育财政投入体制，加大财政投入力度，设立省市县级专项资金，并将其列入财政预算，主要用于幼儿园基础设施建設、师资培训、活动开展、各类奖励和专项补助，特别是教师工资和社会保险的支付。积极扶持民办幼儿园发展。通过保证合理用地、减免税费等方式，鼓励和支持社会力量以多种形式举办民办幼儿园。对按标准规范办园、参照当地同类别公办园标准收费的普惠性民办幼儿园，采取购买服务、以奖代补、派驻公办教师等方式予以补助、扶持。

4.规范办园行为

严格落实依法办园、持证办园、规范办园。加强对无证幼儿园的整治力度，建议教育部门联合综合执法、公安消防、卫生保健、食品卫生监督等相关部门对无牌无证、非法办学的幼儿园进行全面清理整顿。教育行政部门建立农村民办幼儿园信息管理系统，针对幼儿园的硬件设施、安全管理、课程教学等问题实行动态监管，制定合理的考核、检查、评估规定，定期进行检查和评估。要把幼儿园建设用地纳入城乡建设的总体规划，做好幼儿园布局规划，落实幼儿园建设用地。对不在总体规划之内，又存在布点分散、规模偏小、条件简陋、安全隐患较多的幼儿园，要依法进行整顿和撤并，使广大儿童能有一个安全健康的生活环境，儿童的身心得以健康成长。乡（镇）政府提供场所设施，举办乡镇中心幼儿园，努力改善办园条件。村委会要利用村里的资源创造条件举办村级幼儿园，为本村的幼儿上学提供方便，开展多种形式的学前教育活动。

5.优化幼师队伍

要依据幼儿园教师编制标准逐步为农村幼儿园配齐教师，并努力通过录用学前教育专业毕业生、从在岗无编的幼儿教师中择优给编聘用等方式，不断提高公办幼儿教师的比例。应加大对农村幼儿教师的培训力度，建立系列的农村幼儿教师在职培训规划，并有步骤地开展和落实，加强教师间的相互学习和借鉴，促使农村幼儿教师的教育观念得到更新，从而能够科学地开展教育教学工作。同时，应严格执行幼儿教师准入制度，对聘用的非公办幼儿教师实行实名制管理。建立幼儿教师工资保障和收入增长机制，由县（区）或乡镇统筹，保证公办幼儿教师与中小学教师同等待遇，并积极研究解决农村幼儿教师的社会保障问题，使幼儿教师成为受人尊重并有吸引力的职业，尽量避免因教师频繁流动而造成的培养、培训工作的重复和浪费。

6.加强行政问责

尽管政府在通过承担责任引领农村学前教育发展的过程中出现过或者正在出现抑或即将出现种种问题，但政府在农村学前教行发展中的引领地位缺失不容置疑。省级要建立学前教育展督导问责制度，将政策的执行力与保障措施的有效性，作为考核各级政府及相关部门工作的重要指标纳入督政范围，并定期向社会发布全省学前教育督导报告。对县级党政领导干部履行教育工作职责督导考核结果以及表彰奖励和处罚等材料记入本人档案，作为提拔任用和年度考核的重要依据。受到问责的县级党政主要领导干部、教育行政部门主要负责人和校长、园长以及督导考核不合格的党政领导干部，取消其该年度考核评优和评选各类先进的资格。有关负责人要向上级机关进行书面检讨。对于问题严重的，要追究行政责任；如有违反法律的，应追究法律责任。

参考文献：

[1]赵美艳.农村学前教育发展的政府责任研究-以A县为例[D].南京：南京师范大学，2012.37-50.

[2] 夏婧.我国农村学前教育管理体制的现实困境与出路[J]. 现代教育管理，2013，（12）.

作者简介：谭曙光，湖南省教育科学研究院办公室副主任，助理研究员。