基于人口空间分布特征的新型城镇化路径分析——以四川省为例

唐志红

（西南交通大学公共管理学院，成都 610031）

基于人口空间分布特征的新型城镇化路径分析
——以四川省为例

唐志红

（西南交通大学公共管理学院，成都 610031）

新型城镇化是中国社会经济转型期间提升中国经济可持续发展能力和实现中国经济进一步增长的战略举措。相对于传统城镇化的进程，新型城镇化以人的公平发展权为核心。四川作为西部后发省份，人口流动是其城镇化的重要因素。针对新时期四川外出劳动力回流的现实，四川基于人口空间分布的新型城镇化的路径包括：从城市管理的户籍人口向常住人口的转移、“乡村型”小城镇向“城市型”小城镇迈进、合理增设市辖区并谨慎设置远离城市中心区的飞地型市辖区、城乡空间形态和产业发展的一体化等。

新型城镇化；路径；城乡形态；劳动力回流

一般意义上的城镇化是指农村人口不断向城镇转移集聚的过程［1］，是世界各国工业化进程中必然经历的历史阶段，表现为一个地区常住于城镇的人口占地区总人口比例不断上升，农村劳动力从农业劳动转向为城镇二、三产业就业。21世纪中国城镇化提速更大程度上是以土地的扩张和人口的“半”转移为基本路径。作为西部后发省份的四川，城镇化水平落后于全国平均水平，推进以人为中心的新型城镇化不是简单化农村人口为城镇人口和做大城市，而是充分考虑外出劳动力回流基本背景下，基于四川空间分布特征探索新型城镇化推进的行动路径。

一、传统城镇化：以城市土地的扩张和人口“半”转移为核心的演进

21世纪以来，中国城镇化水平快速提升，伴随这一过程的是中国经济全球化程度的加深、人口红利的持续释放、工业化水平的提升和经济的高速增长。1978年中国的城镇化率为17．9%，1999年达到30．9%，到2007年仅8年的时间就达到45%，而2011年中国城镇人口首次超过农村人口，城镇化率达到51．27%（2012年52．57%）［2］。深入分析，土地城镇化和农村剩余劳动力的“半”转移是中国城镇化水平飞速提升的关键动因。事实上，以我国城市现有的经济基础和公共服务设施支撑水平，中国的城市化水平偏高，现有城镇化路径难以继续。

（一）城市扩张的路径——土地城镇化

新时期中国的城镇化进程中土地城镇化程度明显超越人口城镇化程度。2000年之后中国城镇化有明显的“人造城镇”痕迹，其共同点是政府主导、房地产开发热、面积扩张。大城市城镇化主要模式是政府搬迁、建大学城和高新园区，带动新城区和城市交通枢纽基建；后发展中小城市主要模式是引进重点工业项目，驱动工业基建和城市建设；农村则是“建新村”、“社区集中”，带动乡村道路建设和土地集约。2001－2007年中国市辖区人口增长30%，地级以上城市市辖区建成区面积增长70．1%［3］，城市用地规模弹性系数（城市用地增长率／城市人口增长率）增长为2．34，大大高于1．12的合理水平。1980年，我国城市建成区总规模大约5 000平方公里，到2010年城市建成区的总规模已经扩大到4．6万平方公里，也就是城市建成区的总规模扩大了8．2倍。但是城镇人口按照现有统计口径，1980年是1．9亿多人，2010年是6．7亿多人，大约增加了2．5倍。

1990年，省级行政单位城市建成区超过1 000平方公里的只有北京，2010年有7个城市越过这道标杆。按《中国城市统计年鉴》、《中国城市建设统计年鉴》相关数据计算，中国城市人口密度从2000年的每平方公里0．99万人，下降到2009年的0．89万人。土地城镇化规模和速度超过人口城镇化速度及规模。造成此现象之重要原因在于分税制改革之后的中国地方政府，通过直接参与征地、卖地，把农业用地转化成非农业用地，实现财政收入的快速增长的取向明显。2012年全国土地出让合同价款2．69万亿元，而2012年中国国税收入总量仅11万亿元。2013年前5月，全国4个一线城市土地出让金合计高达1 411．8亿元，土地财政在中国房地产调控背景下越发刺眼。

从四川来看，2007年四川32个城市的建成区面积为1 317．95平方公里，2012年年底达到1 800．72平方公里，提升了36．58%，远超同期四川城镇化提升水平。①包括成都、绵阳、泸州、南充、自贡、宜宾、遂宁、攀枝花、德阳、乐山、达州、内江、眉山、广元、资阳、西昌、都江堰、广安、江油、雅安、崇州、阆中、简阳、彭州、邛崃、巴中、峨眉山、绵竹、什邡、万源、华蓥山。数据按照《四川统计年鉴》相关年份数据加总。据锐理数据统计，2012年全年成都共出让商品房用地312宗，合计22 519．09亩，成交总金额高达648．814 7亿元，同比上涨59．6%。2012年成都地方公共财政收入为780．9亿元。

（二）城市扩张的路径——农村剩余劳动力的“半”转移

配第—克拉克定理明确指出，随着经济的发展，人均国民收入水平的提高，第一产业国民收入和劳动力的相对比重逐渐下降；第二产业国民收入和劳动力的相对比重上升，经济进一步发展，第三产业国民收入和劳动力的相对比重也开始上升。

从中国来看，劳动力就业结构变动明显滞后于三次产业结构的变动。2011年我国一、二、三次产业结构的比例为10．1∶46．8∶43．1，而同年三次产业的就业比重为34．8∶29．5∶35．7%（该年度第三产业的就业比重首次超过第一产业成为吸纳就业的第一主体），农村剩余劳动力转移明显滞后，受制于户籍等现实城乡分割制度，仅仅是人口生产和部分生活的转移，没有实现与土地的分割，也没有享受到城市的公共服务，仅仅是半转移而已。此外，伴随着大量的土地城镇化，出现相当一批被城市化农村剩余劳动者，他们不是主动选择进入城市而是因为被动失去了赖以生存的土地，没有为进入城市做好技能以及观念的准备，形成了务农无地、上班无岗、就业匮能、低保无份、生活费用开支大增的状态。这部分被动转移的劳动者从就业、生活保障以及其他公共服务来看也仅仅是半城市化。国家统计局《2012年全国农民工监测调查报告》数据表明，外出受雇农民工与雇主或单位签订劳动合同的占43．9%，雇主或单位为农民工缴纳养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险和生育保险的比例分别为14．3%、24%、16．9%、8．4%和6．1%。

第六次人口普查数据显示，10年间四川劳动力净流出达到546万，人口流动成为四川城镇化的重要诱因。

二、以人为核心的新型城镇化的内涵及四川城镇化阶段特征

（一）新型城镇化的内涵

相对于传统的农村人口不断向城镇转移集聚的过程，新型城镇化是中国经济社会大转型的背景下“四化同步”的城镇化，是以产业升级和现代城市文明形态建设为基本手段，以提升城市的文化、公共服务等内涵为中心，以人为本、统筹城乡、产城一体，最终实现农村人口不断向城镇转移，二、三产业不断向城镇聚集，城镇质量提升，全社会居民公共服务水平一体化程度加深，人居环境日益优良，人民幸福感不断提升的城市化过程。以人为中心的城镇化，关注的焦点是城镇生活的人以及以人为核心的城市社会组织的构建［4］。

（二）四川城镇化阶段特征

新时期中国新型城镇化作为一种历史过程，不仅是一个城镇数量与规模扩大的过程，同时也是一种城镇结构和功能转变的过程。这一历史过程包括四个方面：第一，农村人口和劳动力向城镇转移的过程；第二，第二、三产业向城镇聚集发展的过程；第三，地域性质和景观转化的过程；第四，城市文明、城市意识在内的城市生活方式扩散和传播过程。概括起来表现为两个方面：一方面表现在人的地理位置的转移和职业的改变以及由此引起的生产方式与生活方式的演变；另一方面则表现为城镇人口和城市数量的增加、城镇规模的扩大以及城镇经济社会、现代化和集约化程度的提高而引发的城乡关系的重构。

图1 新型城镇化的“三观”

四川城镇化现阶段的特征必须从时间、空间和系统三个角度展开。

1．时间特征。新时期中国的新型城镇化是发生在中国社会经济转型期的城镇化，既是中国社会变迁必经的历史过程，也是中国经济以内需为新动力，以新型工业化为手段的发展新阶段推进的城镇化，也是基于移动互联网络化时代的新型城镇化。从四川省情看，2000－2010年，四川城镇化率由26．7%提高到40．2%，上升了13．5个百分点，新增城镇人口1 030．2万人。四川的城镇化水平从量上看远落后与全国平均水平（2012年全国城镇化率为52．57%）［5］，还处于城镇化的数量扩张阶段。

2．空间特征。新型城镇化是中国城乡空间、产城空间关系重构的城镇化，新时期的新型城镇化不是简单做大城市和土地的城镇化，而是大城市、中小城市和乡镇合理配置，尤其是高度重视乡镇在新型城镇化中的作用，将乡镇建设与新农村建设和农业现代化有效结合，提升乡镇公共服务水平。产业发展是本，改变城镇化进程中产业空间和城市空间隔绝，孤立发展产业园区和产业集中的做法，提升产城一体化水平，实现经济活动空间有效集中和合理集中。从四川情况看，新增城镇人口总量和增幅的差异使得全省城镇人口的空间分布发生明显的变化。一方面，城镇人口的空间集中度有所提高。虽然前5个市州城镇人口占全省比重没有变化，但N＝1、N＝3的比重则分别提高了1．8和0．6个百分点（见表1）。从市州来看，成都、达州、凉山、巴中4市州城镇人口占全省比重均提高1个百分点以上，其中最高的成都提高1．8个百分点。而内江、绵阳2市城镇人口占全省的比重则下降了1个百分点以上，其中最高的绵阳下降了1．9个百分点。2010年第六次全国人口普查显示，与2000年相比，成都新增城镇人口327万人，占全省新增城镇人口的31．7%，是全省城镇人口的主要吸聚地。达州、南充两市新增城镇人口89．3万人和85．2万人，分别占全省新增城镇人口的8．7%和8．4%。成都、达州、南充三市新增城镇人口占全省的近一半。有8个市州城镇人口增幅超过50%。其中，巴中、凉山增幅超过100%，达州、阿坝也分别达到99．8%和77．2%。但攀枝花、阿坝、广元、甘孜4个市州新增城镇人口均不足15万人。相对而言，自贡、内江、绵阳、攀枝花这些拥有传统大中城市的地区，新增城镇人口无论是总量还是增幅都不大，其新增城镇人口分别为23．9、21．2、15．4和11．9万人，其城镇人口增幅分别仅为27．7%、17．8%、9．1%和19．5%。很显然，四川的城镇化发展空间上最大的问题是省会城市人口过分集中，中小城市发展不够。

表1 2000－2010年四川21个市州城镇人口空间集中度 %

3．系统特征。新型城镇化是人的城镇化，包括人就业特征及生活方式的城市化，说到底是人的公平发展权得以体现，新型城镇化是稳定的非农就业人口在总人口比重中持续提升，是与中国产业结构保持相对匹配的劳动力就业状态。包括代表现代文明的城市生活方式成为主流的生活方式，更多人能均等享受现代工业文明、信息文明、移动互联等给生活带来的福利，消费商品的结构，尤其是服务类商品消费比重的上升将成为重要内容。从四川看，大量二、三线城市社会经济发展水平滞后，城市经济发展的落后，从而导致中小城市人口集聚能力下降，大量人口向中心城市集聚。进一步地，由于农业比较利益的下降以及人多地少的矛盾难以协调，众多农村青壮年而不仅仅是农村剩余劳动力离开农村外出务工，仍在种地的农村青壮年劳动力已经很少。四川省农民工市民化课题调查数据表明，2010年在川受访农民工的年龄以“18～49岁”为主，占样本量的82．43%，“18岁以下”占4．51%，“50～59岁”占12．55%，“60岁以上”占0．51%。从受访农民工的年龄构成可反推留守农村劳动力年龄结构，高龄劳动力（50岁以上）为主要的农村留守对象，在农村的主要从业领域是农业。系统性特征要求我们必须从产业发展角度考虑。

三、四川基于人口空间分布特征的新型城镇化路径

（一）积极促进回流劳动力的城镇化是四川新型城镇化建设的重要路径

近年来四川城镇化率的快速提升与常住人口的持续减少有着直接的关系。近千万的跨省净流出人口（其中大部分为乡村人口）既减少了四川常住人口总量，更减少了乡村人口总量，省内人口流动中乡村和镇流入城市街道的人口分别占其流出人口总数的83．63%和47．31%，从而使全省城镇化率快速提升。据相关部门测算，流动人口对四川城镇化率的贡献率达到18．33%［6］。另一方面，大规模的人口流动也对市州城镇化进程产生了重要影响。近年来四川城镇化率提升较快的市州大多伴随着常住人口较大规模的减少。随着东部发达地区转变发展方式，调整产业结构，转移劳动密集型产业，将使四川外出流动人口出现回流。事实上，自2010年四川跨省农业劳动力转移就业人口达到1 227万人的顶峰之后，近年来逐年下降。2012年上半年，四川转移农村劳动力2 100万人，其中省内转移1 091万人［7］，历史上首次超过向省外输出的规模，也就意味着劳动力回流将对四川未来城镇化率提升形成重要影响，如果不能解决就业问题和城镇的公共服务，四川的城镇化率甚至有可能下降或提升速度滞后。

劳动力回流的关键是就业的回流，经历市场和城市洗礼的回流劳动力难以大规模再度回流农业劳动，积极吸引沿海产业转移并在转型中实现产业升级和对内需市场的开拓则成为吸引劳动力回流和促进新型城镇化的重要手段。

（二）从户籍人口管理向常住人口管理的转型是四川新型城镇化建设的重要内容

1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》，确立了一套包括常住、暂住、出生、死亡、迁出、迁入、变更等7项人口登记制度在内较完善的户口管理制度，以法律形式严格限制农民进入城市，限制城市间人口流动，在城市与农村之间构筑了一道高墙，城乡分离的“二元经济模式”因此而生成，在长期的社会发展中，我们建立起了与该制度相配套的就业、教育、社会保障等一系列的城乡分治的制度。2010年我国第六次人口普查数据显示，居住地与户口登记地所在的乡镇街道不一致且离开户口登记地半年以上的人口增加116 995 327人，增长81．03%。2011年，四川常住人口与户籍人口差率达到88．9%，广安市达到68．5%，最低的乐至县仅为63．7%（2010年）［8］。人口流动性明显加强。人口流动是社会发展的必然结果，快速的经济发展必然产生大量的人口流动。人口学专家研究表明：合理的人口流动能促进商品经济的发展，有利于人才交流和劳动力资源配置。

真正的城镇化率是户籍人口城镇化率［9］。以人的城镇化为核心的新型城镇化，就必须将城镇的管理对象从户籍人口转向到常住人口，国家对城镇管理资源的投入依据城镇常住人口的数量而不是户籍人口的数量，比如教育经费的投入按照常住人口配置才能保障流动人口能公平享受国家义务教育。城镇的级别依据常住人口规模设置，有效提升城市基础设施、管理能力和管理资源与城市常住人口的匹配度。

（三）以城乡空间形态和产业发展一体化统筹城乡发展

统筹城乡发展就是空间形态一体化和产业发展一体化的过程。

城乡空间形态一体化是新型城镇化下新型城乡关系的空间表现形式。按照戴宾的观点，新型城乡空间形态是建立在城乡统筹、一体发展基础上的城乡两种聚落在空间上的外在表现形式与内部有机组织状态［10］。新型城乡空间形态通过不同层级的空间要素特征反映出来，需要从宏观、中观和微观三个空间层面进行建构。从宏观上层面看，以具有城乡一体发展趋势的区域及其内部较大的地域空间为对象（市、区、县），以体现城乡统筹、融合发展为总体导向和演进趋势，从统筹城乡用地比例关系、完善和优化城乡地域功能的空间组合与城镇体系及其区域分布形式、区域性特色鲜明城乡景观相互延生融合城乡风貌四个方面入手，构建宏观层面的新型城乡空间形态。从中观层面看，以区域内部的城市和乡村聚落、城乡交错地带以及乡村地域为对象，以体现城乡一体、融合发展背景下不同地域的功能特色和演变机理为导向，从重构城乡聚落的外部空间形态与内部分布格局、功能关系、景观特征以及对城乡交错地带和乡村区域打造等方面入手构建中观层面的新型城乡空间形态。从微观层面看，是以城市和乡村聚落范围内的居民住区，包括城镇住区、农村新型社区、自然村落、城乡建筑空间乃至建筑体为对象，以体现自然和谐、人性化、生活化为导向，将城镇和乡村各自的优势有机结合起来，尊重和维护城乡居民住区的肌理，包括街坊、道路、广场、桥梁、树木、花草、设施等，重视历史、文化和精神的传承，保护历史文化遗产和乡土景观，形成人与自然和谐相融的建筑空间组织和多样化、个性化的外观风貌。

产业发展一体化是城乡统筹的决定性力量［11］。四川作为农业大省，农村人口众多，土地资源有限且山地多。从四川农业省情以及劳动力流动空间特征出发，以“三集”即集聚集群集约从产业发展一体化的空间格局、产业发展形态和产业发展路径三个方面实现城乡产业发展空间优化，提升区域内一、二、三次产业互动程度，尤其是注重一、二产业之间的互动而不仅仅是一、三互动，发展工业化农业，尤其是依托新农村建设推进新型城镇化建设必须将农民新村建设和就业有效结合，将新村建设和做大做强小城镇结合起来，以产业规划、产业发展和龙头企业农业产业化项目推动新农村建设而不是将农民新村建设作为首要突破口。

进一步地，新型城镇化得以实现的基本前提是农业的现代化、构建新型农业经营体系。农业存量劳动力老龄化已成农村社会常态［12］。因此，针对四川地形、地貌以及人口空间特征的农业产业化模式成为四川新型城镇化的首要推手。

（四）积极促进“乡村型”小城镇向“城市型”小城镇转型是新型城镇化建设推进的焦点

新型城镇化是中国城市体系的重构，此过程不是简单做大城市，而是形成大中小城市以及小城镇的合理比例，相对于城市的高速发展，新时期的新型城镇化要将乡镇作为新型城镇化建设推进的焦点，尤其是促进“乡村型”小城镇向“城市型”小城镇转型。

从四川省情看，新型城镇化要缩小城乡差距，小城镇具有节点作用，做大做强“城市型”小城镇是推进新型城镇化的焦点。具体措施包括：提升小城镇经济、社会、交通、环境与生态等城市功能，特别是依托小城镇的区域特色（空间特色区位、特色资源等）大力发展有特色产业支撑的特色镇；按照小城市标准高起点规划建设小城镇，提升小城镇软环境，尤其是促进城市文化与乡村乡土文化有效融合，传统乡村文化与现代化互联网文化有效融合；高度重视新农村建设，将农民新居与城市化公共服务有效结合，农民新居建设与农业现代化有效融合，以农业产业化发展促进新农村建设和小城镇社会经济发展的市场化水平和可持续发展能力；强化小城镇与中心城市交通网络建设，实现小城镇组团式、协同式发展，有效提升小城镇建设与县域层次新型城镇化建设的一体化程度，特别是远郊型小城镇的协同整体发展。

（五）适度发展市辖区是新型城镇化的重要手段

2010年四川省43个市辖区（占全省县区总数的23．8%）集聚了全省常住人口的30．8%、城镇人口的48．3%，吸聚了2000－2010年全省新增常住人口的65．5%。但部分市辖区、特别是飞地型市辖区由于远离城市中心，吸纳人口能力非常有限，常住人口和城镇人口规模都较小，与一般县没有太大区别。应根据四川城市发展进程和实际需要合理增设市辖区，同时谨慎设置远离城市中心区的飞地型市辖区。

［1］ 姜爱林．城镇化与工业化互动关系研究［J］．财贸研究．2004（3）：1－9．

［2］ 王晓丽．中国人口城镇化质量研究——基于市民化角度［D］．南开大学博士学位论文，2013．

［3］ 中国城市发展报告编委会．中国城市发展报告（2009）［M］．北京：中国城市出版社，2010．

［4］ 牛文元．中国新型城市化战略的设计要点［J］．中国科学院院刊，2009（2）：130－137．

［5］ 严文杰．四川工业化和城镇化现状分析［J］．中国国情国力，2012（3）：23－24．

［6］ 四川省统计局．四川流动人口现状及其影响研究［EB／OL］．http：／／www．sc．gov．cn／10462／10883／11066／2012／6／18／10214323．shtml．

［7］ 陈成．四川省农村劳动力省内外转移决策影响因素研究［J］．安徽农业科学，2014，42（18）：6 030－6 038．

［8］ 沈茂英．四川农业劳动力老龄化与农村政策调整［J］．西北人口，2013（1）：90－95．

［9］ 李克强．协调推进城镇化是实现现代化的重大战略选择［J］．行政管理改革，2012（11）：4－10．

［10］ 戴宾．新型城乡形态的科学内涵与建构路径［N］．成都日报，2011－09－02（4）．

［11］ 刘嘉汉，罗蓉．以发展权为核心的新型城镇化道路研究［J］．经济学家，2011（5）：82－88．

［12］ 沈茂英．四川农业劳动力老龄化与农村政策调整［J］．西北人口，2013（1）：90－95．

Path of New－type Urbanization Based on Characteristics of Spatial Distribution of Population

TANG Zhi－hong
（Institute of Public Administration，Southwest Jiaotong University，Chengdu610031，China）

During the terms of China’s social and economic transition，the new－type urbanization is a strategic measure for promoting China’s economic sustainable development ability and realizing further economic growth．Compared with the traditional process of urbanization，the new－type urbanization takes the fair development of human beings the core．As the backwardness in western provinces，the flow of population is an important factor in the urbanization in Sichuan．According to Sichuan migrant labor backflow of reality in the new period，the path of Sichuan new－type urbanization based on the characteristics of spatial distribution includes：the transfer of city management from census register population to the population of permanent residents；from rural towns to urban city；while reasonably establishing new municipal districts，setting an enclaves type municipal districts far away from downtown；the integration of urban and rural industrial development and space，etc．

new－type urbanization；path；urban and rural areas form；labor backflow

F291

A

1009－9107（2015）01－0054－05

2013－11－27

四川省哲学社会科学研究“十二五”规划2013年度基地项目（SC13E082）

唐志红（1974－），男，西南交通大学公共管理学院经济系副教授，博士，主要研究方向为区域经济、产业经济和城市经济。