关于土地承包经营权的几点思考

黄 静 新

(河北省地质测绘院，河北 廊坊 065000)

关于土地承包经营权的几点思考

黄 静 新

(河北省地质测绘院，河北 廊坊 065000)

通过参与开展土地承包经营权权属登记颁证工作实践，对确权登记颁证工作进行了简单介绍，并对确权登记过程中容易出现的几类问题进行了说明，针对问题提出了解决办法，指出进行土地承包经营权确权登记工作，是维持农村土地承包关系稳定，维护农民财产权的重要举措，确权测量是该项工作的基础和核心内容。

土地承包经营权，确权指界，调查公示，问题

开展农村土地承包经营权确权颁证工作，是落实中央关于建立健全农村土地承包经营权确权登记颁证制度，重点解决承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全等突出问题。由于农村土地承包经营权登记颁证工作是保持土地承包关系稳定并长久不变，维护农民财产权等合法权益的举措；是推动土地流转，促进规模经营，发展现代农业的客观需要；也是深化农村产权制度改革，增加农民财产性收入的有效途径。通过确权颁证工作的开展实现承包面积、承包合同、承包经营权登记簿、承包经营权证“四相符”，建立统一、规范的农村土地承包经营权登记管理系统，进而实现农村土地承包经营权登记管理信息化[1]。

1 工作概述

为了贯彻落实中央文件精神，根据工作部署，现开展农村土地承包经营权登记工作。通过某县的土地承包经营权试点工作，工作以保持现有土地承包关系稳定为基础，以“确地”为主推进确权登记颁证的原则，依据相关法律法规查清承包权信息，为农村土地承包经营权确权颁证做好基础性工作。

2 组织协调

2.1 统筹协调分工

农村土地承包经营权调查工作主要由县农业相关部门与县、乡(镇)人民政府配合作业单位共同完成，其中村委会负责协助作业单位完成发包方、承包方调查工作，作业单位在相关部门和人员的协助下完成承包地块调查和测量工作，形成政府、集体、承包方三者共同协作，使作业单位提高调查效率。

2.2 深化宣传、重点培训

在工作过程中，成立县政府主管领导牵头的领导小组，领导小组成员由县相关农工部、检察院、农业局、财政局、国土资源局、档案局、信访局和法制办等等相关部门组成。工作开始前通过电视、广播、网络、报纸、公共栏、广播、召开座谈会、发放宣传手册和致村民的信件等手段，调动基层干部和农民群众参与的积极性[2]。

2.3 收集资料

收集与土地承包经营权登记办证相关资料，收集的资料主要有集体土地所有权确权登记发证成果，农村土地承包经营权权属资料成果，调查区域内的基础测绘资料等其他资料。其中在地理信息局收集的，集体土地所有权确权登记发证资料和基本农田保护划区定界资料。农村土地承包经营权权属资料，主要收集整理原有的二轮承包合同、村委会承包台账底档、已经颁发的农村土地承包经营权证书合同、依法变更的有关合同、申请和审核材料，以及涉及农村土地承包经营权设立、变更、转让和消灭的会议记录、决议和表决结果等[3]。在统一的CGCS2000大地坐标系下，将各级行政界线矢量数据和数字正射影像图套合，以村(组)为单位进行裁切，打印输出，作为入户实地调查核实的工作底图。

3 技术路线与方法

农村土地承包经营权登记颁证项目，以农村集体土地所有权调查发证工作划分完成的地籍区、地籍子区范围为基础，在集体土地所有权界限范围内，以村组为基本单元，通过调查承包土地的发包方和承包方，实地核查承包地块的名称、面积、四至、空间位置、土地用途等信息，在专业软件上编辑整理地块图。以土地承包经营权管理信息系统软件为平台，将承包地块调查信息及承包地块测量图形数据录入数据库，从而建立农村土地承包信息数据库及管理信息系统。利用管理信息系统，输出地块示意图、农用承包地坐落示意图、土地承包地籍图等相关图表，进而完成农村土地承包经营权登记发证工作。

3.1 权属调查

根据二轮延包过程中已经签订的土地承包合同，延包颁发的土地承包经营权证书，严格参照《农村土地承包经营权调查规程》规定发包方、承包方、承包地块调查内容及注意事项。其中发包方调查工作，主要调查发包方的名称和负责人姓名、地址等，以及二轮延包后，发包方及其负责人或承办人发生变化的情况。承包方调查工作，主要调查承包方代表的姓名、地址及农户家庭成员等，以及调查过程中对承办方代表的变化情况，承办方家庭内部分家析产、合户或家庭成员的其他情况进行说明。承包地块调查工作，主要调查承包地块的名称、面积、四至、空间位置、界址、土地用途、地力等级、利用类型和是否基本农田等情况，对其中非承包地块，经营权纠纷情况，是否涉及面积折合，以及二轮承包遗漏情况，以及村民自愿对土地进行调整，二轮延包后为便于村民耕作进行的土地调整等进行调查了解，并收集相关证明材料。

3.2 权属测量

工作采用组合法进行界址点测量工作。根据工作底图进行现场判读勾绘地块图，如界线不清或影像判别不准时，需对承包地块进行现场测量，形成承包土地图[4]。

3.3 地块图制作及面积统计

采用专业测量软件，对当天野外在工作底图上勾绘的地块和测量的数据进行矢量、编辑，生成地块界线文件。同时要对地块及相邻地块的信息进行标注，形成内容齐全、表示合理的地块电子文件，格式为*.MDB。同时生成地块图、公示图以及各级台账面积汇总。

3.4 村、乡镇成果审核及公示确认

待发包方、承包方和承包地块调查测量完成后，作业员根据调查成果，利用专业编辑输出《农村土地承包经营权调查信息公示表》，信息公示表包括承包方(代表)姓名或名称、公示期限、承包地块名称、承包地块编码、合同面积、实测面积和地块四至等等信息。地块分布图和农村土地承包经营权调查信息公示表制作完成后，交由村(组)农村土地承包经营权确权登记颁证工作组进行审核。待审核通过后，在村委会内，对承包地块和农村土地承包经营权调查信息公示表进行公示,公示期不应少于7 d。如公示无异议的，根据调查和公示结果以承包方为单位制作《农村土地承包经营权公示结果归户表》,由发包方、承包方(代表)分别进行签章确认。存在异议的，及时联系发包方和承包方进行确认核实，对于影像无法确权判读的，应该利用测量仪器进行外业实测核实。

4 成果资料质量检查与整理

在完成农村土地承包经营权确权工作后，严格按质量管理体系和《质量管理办法》《测绘产品检查验收实施细则》以及本项目相关的技术规范和标准，严格执行“三级检查两级验收”制度，保证数据和成果质量严格按相关标准进行。不论是自检、互检、专检，还是院级验收，都必须形成并保留检查记录，检查记录项目填写要完整，保证其可追溯性。检查出的问题要确定修改完成的时限，修改完成后要及时反馈回检查者，检查者必须认真复核并填写复核记录。本次农村土地承包经营权调查试点工作中的作业方法、过程成果、阶段性成果及最终成果，应随时接受农业部门监督检查，对指出的技术质量问题，作业单位要认真加以改正。

5 工作中遇到的问题及处理原则

权调查工作是农村土地承包经营权颁证工作的基础，农村土地承包经营权确权登记颁证工作按国家有关法律法规执行。在这里结合作者在农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作中出现的问题，针对调查中承包方和承包地块调查经常出现的问题予以说明，并提出针对性的解决办法。

5.1 针对承包方调查表签字确认过程中出现的问题及解决办法

在试点的过程中，为保证工作质量，按照作业规程。首先完成发包方、承包方、承包地块的调查，在调查完成后由发包方、承包方签字确认，收集相关证明资料，然后对承包结果进行公示，并对公示过程中出现的问题进行修改确认后，将《公示结果归户表》《农村土地承包合同》《农村土地承包经营权证登记簿》等需要发包方负责人和承包方代表签字确认，进而完成农村土地承包经营权证的打印工作。

但在实际工作中，部分调查人员提出将承包方签字确认一次性在公示无异议后确认，这样看起来减少外业的工作量，但这样的工作思路存在很大的弊端，其主要表现在：

1)工作思路严重违背调查规程原则，即审核公示、勘误修正和结果确认往返的过程，容易致使调查问题不容易被发现，同时在签字过程中，由于村民对调查成果的不了解，造成不必要的麻烦。

2)签字确认过程中，由于部分村民对承包地块的归属存在异议，容易造成不必要的工作的重复。例如：承包地块调查表需要本地块及相邻地块重新签字确认；由数据库输出的合同、归户表和地块分布图，需要重新输出签字确认。

5.2 针对承包地块调查过程中出现的问题及解决办法

农村土地承包经营调查登记试点工作过程中，采用正射影像图为底图工作过程中，以村组为基本单元，组织村民(入户)进行承包地块权属边界指界。在实际工作中，由于村民对正射影像图判别不清，容易造成地块位置错误，特别容易出现位置错误或者重复指界的情况。其中出现问题较少的情况如图1所示，承包地块的其中两侧为道路或者沟渠等类似地物，由于承包方之间邻居较为清晰，不容易出现四至错误的情况。实际承包过程中，存在如图2所示情况，承包地块由于存在土地等级差别抵顶面积、林遮地等原因，造成实际与承包经营权证书面积不一致的情况，这种情况，只有在外业实地核实并测量的过程中才能发现。因此在实际的经营权调查过程中，外业的实地查看和出现相邻地块较多的情况时，外业的实际测量显得十分的必要。因此，经营权大规模开展过程中必须注意。

6 结语

农村土地承包经营调查登记颁证工作中，经营权调查工作作为确权登记发证工作的重要组成部分。因此未来的大规模开展过程中，应该严格遵守相关规定规程执行。基于此，作者结合经营权试点工作，阐述了农村土地承包经营权颁证工作一般工作程序，指出了调查中常遇到的问题，提出适当的解决办法。

[1] 冀办发[2014]37号，中国河北省委办公厅、河北省人民政府办公厅关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见[Z].

[2] 胡晓涛.农村土地承包经营权确权登记面临的困难与对策[J].南都学坛(人文社会科学学报)，2014(6):87.

[3] NY/T 2537—2014，农村土地承包经营权确权调查规程[S].

[4] 王景平.土地承包经营权确权外业测量流程及实施方案探讨[J].科技与企业，2015(3):72.

On consideration of contractual right of land

Huang Jingxin

(HebeiGeologicalSurveyandMappingInstitute,Langfang065000,China)

According to the practice in the ownership registration of the contractual right of land, the paper introduces the work in the identification of ownership registration, indicates some kinds of problems in the registration process, points out solutions to problems, and points out the ownership registration of land right is the main measure to maintain the stability of the rural land contracting relationship and protect peasants’ property rights, as well as the foundation and core for the practice.

contractual right of land, right identification reference, investigation and publicity, problems

2015-04-23

黄静新(1968- )，男，高级工程师

1009-6825(2015)19-0234-02

F301.2

A