渝东北生态文明建设重在“四化”

牟宏

渝东北多数地区都位于三峡库区和秦巴山区，集大山区、大库区、大农村于一体，资源环境承载力有限，生态环境较为敏感和脆弱，既面临加快经济社会发展的要求，也面临加强环境保护和生态建设的历史责任，是重庆市全面建成小康社会的难点和重点。如何在“五位（政治、经济、社会、文化、生态）一体”建设的大格局中，在重庆“五大功能区域”建设的伟大征程中，把渝东北生态文明建设放在更加突出位置，主动作为，先行先试，统筹经济社会发展与生态环境保护，形成绿色生态经济体系，是渝东北各区县迫在眉睫的重要课题。

一、生态保护常态化

渝东北要真正树立“保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力”的理念，着力做好生态涵养和生态保护，构建水土保持有效、流域水质优良、生物种类多样的生态安全格局，使渝东北成为水清地绿天蓝的生态绿色廊道，率先成为全国生态文明建设先行示范区。

（一）严格土地利用管理

保护生态环境的首要环节是保护土地。要重点整治煤矿和非煤矿山开发中的大开大挖、私挖乱采、取土取石取沙等活动；从严治理城镇化建设中的超规模扩城行动、脱离实际规划建设工业园区、城乡违法建筑等行为；加强荒山荒坡荒地荒滩治理；千方百计保护现状地形地貌不被人为活动破坏，保证自然地质、水系、生态环境的原真性。

（二）加快修复水生态系统

落实最严格水资源管理制度，明确水资源开发利用红线、用水效率红线。完善水源地保护工程和水源缓冲、隔离设施，完成区域内河流、湖泊、水库、湿地等水系及流域的治理。尤其要注意高速公路、高速铁路等涉及路段长、工程面宽的重大基础设施项目建设对水系、植被、生态环境的破坏，要积极开展恢复性建设，重点加强水系的恢复建设。

（三）推进城镇垃圾污水处理设施建设与运营

县城和工业园区重点要加强餐厨垃圾、建筑弃土弃渣、工业废水废气、有毒有害固体废弃物等污染控制。农村乡镇重点要全面推进农村环境综合整治，着力提升农村生活垃圾处理率，整治规范养猪、养鱼、养鸡等集中养殖业，积极开展化肥、农药等污染整治，减少农业面源污染；加快完善城镇二三级污水管网，教育引导农转城、拆迁户等群体树立环保意识，加大污水处理的经费支持力度，着力改变城镇污水处理厂“重建轻管”、“只建不用”的尴尬现状。

（四）强化环境执法与监管

实现工业企业及重点行业的全覆盖。加大对环境违法行为的查处力度。重点要解决污染企业与环保中介（咨询评价）机构、环境监测代理服务机构、环境保护主管部门等联合造假，环保部门“红顶中介”隐形乱作为等突出问题，切实掌控环保的真实情况并据实治理。要真正让《环境保护法》成为“杀手锏”，绝不能让其成为“橡皮糖”。

二、产业发展生态化

渝东北地区“生态涵养发展区”的发展定位不是要摒弃发展，只搞生态涵养，而是要在保护中发展，发展中保护。

（一）大力发展生态农业

立足山多草多林多地少的资源现状，在稳定优势农产品生产的基础上，大力发展休闲、观光、旅游农业、经济林木、林下经济等，“靠山吃山”，构建集生产、经济、生态、文化功能于一体的生态农业，打造一批生态农业示范区。遵循“比较优势”原则，积极推进以“一乡一品，一村一特”为特点的农业特色产业带建设。改变分散生产局面，创造绿色食品市场，按照“市场牵动，科技先行，区域发展，规模推进”的原则，建设一批高标准、高起点、规模大、市场竞争力强的绿色食品原料基地，种养殖业绿色食品基地。发展农业种养殖大户、专业合作社、龙头企业、社会化服务组织等新型经营主体，充分实现全程质量监管和社会化服务，努力提高农业的市场化、信息化、绿色化程度，构筑“从田间到餐桌”的全产业链，促进农业增效，农民增收，农村发展。大力推进互联网+生态农业的深度融合，借助互联网、大数据改造生态农业产前、产中、产后各个环节，推进生态农业生产模式、融资模式、物流模式、营销模式、服务模式的创新，实现生态农业生产绿色化、管理精细化、营销精准化。

（二）大力发展生态工业

顺应全球新一轮科技革命和产业变革趋势，由要素驱动向创新驱动转变。按照生态化、智能化、低碳化理念，贯彻落实中央新型工业化道路精神，走循环、低碳、绿色发展道路，实施好“互联网+”行动计划，促进传统产业与信息产业深度融合。对于国家限制发展的产业，一律禁止进入；对现有的水泥、煤炭、玻璃、涂料、畜禽规模养殖等高耗能、高污染的企业加强环保改造升级，限期达到环保要求；对于水果、花卉苗木、食品保鲜与加工等符合发展方向的产业，给予一定的政策支持；积极支持和引导银行、小贷、担保、咨询、中介、电子商务等现代服务业加快发展。借鉴负面清单管理模式，加强对产业转移的引导，促进渝东北产业布局与区域资源生态环境相协调，防止出现污染转移和环境风险聚集，避免低水平重复建设。加强生态工业园建设，推进现有工业园区生态化改造，加快推进生态工业示范园区建设，打造一批具有辐射带动能力和示范效应的市级、区（县）级生态工业示范园，建立渝东北改造型+全新规划型+虚拟型的生态工业园区体系。

（三）发展生态旅游业

旅游业是生态产业、绿色产业、富民产业，辐射领域广，带动性强。积极申报设立渝东北国家级生态保护公园，依托国家公园，打造一批旅游城市、精品线路、旅游景区、旅游度假休闲区，整合长江流域和三峡库区生态旅游资源，构筑长江流域生态风景线，打造长江国际黄金旅游带。建议市委市政府“十三五”期间给予更多的政策倾斜和支持，加大旅游交通等公共产品的投入力度，尤其在景区道路、通讯、水电、码头等基础设施方面给予扶持。邀请世界一流旅游规划专家对渝东北生态涵养发展区进行研究设计，高端定位，高起点规划，打造各具特色的生态旅游精品，避免各自为政，盲目扩张的旅游乱象。打破区域行政壁垒，加强旅游协作，统筹基础设施建设，优化旅游线路，深入挖掘、有效整合渝东北各区县的民族文化、生态文化、山水文化、乡土文化，促进生态+民俗+文化+旅游的深度融合，打造靓丽多彩的渝东北生态风景线和生态旅游环线。建立生态旅游发展基金，运用好国家生态性开发资金和扶贫资金，吸引民间资本，大力开发旅游市场，促进生态农业与旅游业、互联网+旅游业的深度融合，将旅游业打造成为支柱产业。

（四）建立健全生态产业生态标志认证体系

生态标记是通过对以环境友好方式生产的产品加以标记，从而肯定其在生态保护领域的贡献，既是渝东北特色产业的标志体现，也是渝东北产业发展生态化的体现。通过推行生态农业产品、生产工业产品和生态旅游服务产品的生态标记认证，促进环境友好型生产企业的发展，提高其市场竞争力，推进渝东北生态农业、生态工业和生态旅游的发展。在渝东北抓紧建立能赢得消费者信赖、市场认同的具有渝东北特色的生态产品认证体系，尤其是充分借助大数据技术，建立基于大数据技术的二维码、激光码等生态产品生态标志体系，以促进三峡库区特色产业生态化发展。

三、体制机制系统化

必须重视体制机制创新，打破行政区划界限和壁垒，加强规划统筹和衔接，形成市场体系统一开放、基础设施共建共享、生态环境联防联治、流域管理统筹协调的发展新机制，实现人与自然和谐相处，经济社会与生态环境共赢。

（一）构建渝东北生态涵养发展区互动合作机制

加强市级层面协调指导，统筹研究解决渝东北发展中的重大问题，建立渝东北发展联席会议制度，共同研究解决区域合作中的重大事项。根据资源环境承载能力和发展基础，渝东北各区县进一步明确和完善主体功能定位，加强与周边区县互动合作，引导区域内人口和产业聚集，增强功能区域间发展的协调性。充分调动社会力量，建立各种类型的跨地区合作组织。

（二）建立健全生态补偿机制

根据生态功能价值、生态保护成本、发展机会成本等多种因素进行核算，综合运用行政和市场手段，按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则，调整各区域相关各方的利益关系。探索建立上中下游开发地区、受益地区与生态保护地区试点横向生态补偿机制。开展生态补偿示范探索，“十三五期间”力争成为国家生态补偿示范区。健全排污权、碳排放权有偿使用和交易制度，建立废气、污水和垃圾等污染物排放指标的市场化交易机制，推行环境污染第三方治理，推进政府强制采购和优先采购节能低碳和环境标识认证产品。加快推进生态补偿机制创新，探索推进市场化补偿、项目补偿、产业补偿、异地开放补偿等生态补偿机制创新。

（三）健全完善生态保护投融资机制

进一步健全和完善生态文明建设领域公私合营政策法规制度，探索城镇污水、垃圾处理厂以及农村环境治理等政府投资项目通过PPP、TOT等模式，建立政府与社会主体“利益共享、风险共担、全程合作”的投资机制。建立排污权、碳排放权和节能量交易平台，推行环境污染第三方治理，建立重点行业第三方治污企业推荐制度。探索森林、草原等自然资源资产化机制，开展林地、草场、水面等领域物权融资试点，创新生态文明建设金融产品，建立健全资源变资产、资产变资本、资本变资金的有效机制。建立生态环保企业债券增信机制，探索设立债券增信服务公司，支持渝东北符合条件的生态环保企业运用短期融资券、中期票据和企业债券等债务融资工具在银行间市场融资。探索建立渝东北生态环保企业股权投资引导基金，支持渝东北有潜力的生态环保企业进入资本市场融资，鼓励保险资金以股权、基金、债权、资产支持计划等多种形式投向渝东北生态文明建设项目。探索建立渝东北生态保护建设风险投资机制，通过引导政策，支持风险投资基金、私募股权基金参与渝东北生态保护重大项目建设，鼓励渝东北创新型、科技型中小生态环保企业利用股权交易和“新三板”等市场进行融资。探索建立渝东北生态保护建设彩票基金，通过发行渝东北生态保护彩票、长江流域保护彩票，筹集生态保护建设资金。构建渝东北生态保护发展社会多元化参与机制，以财政资金为基础杠杆撬动社会资金，鼓励金融机构、信用担保机构为渝东北生态文明建设提供融资担保，激发全民对生态建设的投资热情，保证生态文明建设的可持续发展。

（四）完善考核评估机制

根据功能区定位，科学确定考核评估指标，将生态空间、生态经济、生态环境、生态生活、生态制度和生态文化等内容纳入考核指标体系，适当减低经济增长贡献度指标的考核权重。在渝东北重点考核生态环保、特色效益农业、生态旅游业、基础设施建设等。

四、政策支持精准化

生态文明建设不能以牺牲经济发展为代价。各区县生态环境治理与建设的重点任务各不相同，经济社会发展的基础与难处各不相同，要在立足于巩固各区县现有经济社会发展水平的基础上，充分调动各区县参与生态文明建设的积极性、主动性和创造性，增强渝东北经济社会发展的活力和持久动力，实施更为精准的政策支持。

（一）在产业扶持上帮助“赚钱”

在产业布局上，对于符合产业政策、能最大限度发挥渝东北优势的产业应优先安排，在政策和项目审批、核准、备案、信贷融资等方面给予支持。选择一批带动作用强、就业容量大、有发展潜力的产业，有针对性地给予扶持，从项目、资金上推动渝东北经济做大做强。建立对渝东北特色、绿色、生态产品的长期稳定的政府采购倾斜补偿政策，通过政府采购支持渝东北生态产业不断壮大和持续发展。建立国家、市级层面渝东北生态产业发展基金、生态文明建设科技创新基金，将渝东北重点支柱企业和创新型、科技型中小企业纳入生态产业发展基金和生态文明建设科技创新基金支持保护范围，以支持渝东北企业转型升级、技术创新和产业生态化发展。探索采用财政贴息、投资补贴、国债资金、股票、债券等方式，促进渝东北特色优势产业发展。

（二）在资金投入上倾斜“给钱”

完善公共财政体系，进一步优化财力分配格局，扩大一般性转移支付规模，加大专项转移支付力度，取消渝东北专项转移支付配套额度，提高生态建设补贴标准，加大基础设施建设的投资支持力度等。保障渝东北生态涵养发展区生态林养护和公共设施运行以及基本公共服务等经费。保障公益性污水、垃圾设施运行维护资金，保障区（县）、乡（镇）公益性污水处理设施和垃圾收集处理运行维护经费。建立财政转移支付与库区森林资源保有量、洁净水外流量、农业产量挂钩的机制。建议国家建立三峡库区生态涵养发展基金，专项用于库区生态建设和生态产业发展。建立健全渝东北公共基础设施建设和公共服务投入的补偿性财政投入机制，允许渝东北区县通过发行地方债，弥补渝东北公共基础设施建设和公共服务投入资金的不足。通过财政拨付以及转移支付设立渝东北生态移民专项基金。建立渝东北工业园区生态化改造基金，加大产业园区基础设施建设和生态化改造的财政投资补偿，以产业吸引安置生态移民。建议允许渝东北区县通过城市投融资平台，或依托重庆水务、水投等国有投融资平台，发行三峡生态保护发展债券，通过债券融资，筹集三峡库区生态保护建设资金。

（三）在税收政策上多享“分钱”

建立健全渝东北生态保护税收优惠政策体系，对有利于生态保护的生态产业、特色产业以及旅游业，应给予营业税和企业所得税减免、延期纳税、加速折旧等税收优惠补偿政策。建议渝东北参照实施民族自治地方的补偿性税收优惠政策。渝东北地区的资源开发及深加工、能源项目的流转税和所得税应都交在当地。调整和完善资源税，将资源税的征收对象扩大到矿藏资源和非矿藏资源，增加水资源税，开征森林资源税、草场资源税、名贵药材资源税。将现行征收的超标准排污费，生态环境恢复费改为环境保护税，并扩大征收范围，将长江受益流域征收的环境保护税转移支付给渝东北三峡库区。建议征收“生态税”，体现生态资源的价值，全部收入都划归地方，用于生态涵养保护。中央和地方共享税（如增值税、消费税），中央和市级应适当降低共享比例，加大渝东北分享比例。对于渝东北高山生态扶贫搬迁和企业安置生态移民，企业发放给生态移民的工资及缴纳的社保费可以参照安置残疾人就业的税收优惠补偿政策。对于历史欠账多，累积赤字超过财政收入的渝东北区县尤其是国家级贫困县，采取一次性填平不足的办法，卸掉沉重的负债包袱，轻装上阵，全力推进生态文明建设。

作者：中共重庆市巫溪县委常委、副县长

责任编辑：张 波