船舶油污损害启动“第二层”赔偿机制

本刊记者 李晓川

考虑到我国内地适用国际油污基金公约的时机目前尚不成熟，有必要通过建立国内船舶油污基金的方式为污染受害人提供赔偿。

2015年6月18日， 中国船舶油污损害赔偿基金管理委员会在北京成立，标志着我国正式启动全新的船舶油污损害赔偿机制。当天，中国船舶油污损害理赔事务中心在北京揭牌，作为承担具体理赔和相关支持保障工作的常设机构，也已开始面向全国受理油污受害人申请船舶油污损害赔偿基金赔偿、补偿的案件和提供相关法律咨询。

机制缺失凸显赔偿困境

我国既是航运大国，又是石油消费大国。近年来，通航密度增加，油轮尺度增大，使船舶发生水上溢油污染事故的风险不断增加。据统计，1973年到2014年，我国沿海共发生船舶溢油事故3200起，总溢油量约42936吨，其中溢油量50吨以上事故91起。历史上最大的一次船舶污染事故是1983年发生在青岛的“东方大使”轮（巴拿马籍）溢油事故，溢油量为3000多吨。

长期以来，由于相关赔偿机制的缺失，在船舶油污损害赔偿案例中经常会出现‘船舶污染清除单位得不到及时补偿，油污受害人得不到合理足额赔偿’的情况；此外，溢油事故发生后，有时还会出现肇事方逃逸，导致受害人无法获得赔偿，这对海洋环境的保护，海洋运输业的健康发展都是极其不利的。

2003年，上海港“8·5长阳轮污染事故”。散货船“长阳”轮（12107GT）在吴泾热电厂码头停靠时被一艘驶来的名为“浙长兴货0375” （204GT）的小船碰撞，导致“长阳”轮油舱破裂，约85吨燃油泄漏入江，对附近水域及上海市民生活用水水源造成严重污染威胁。事故发生后，上海海事局组织了大规模的清污行动，并协同上海市政府采取各种措施，包括动用部队战士来现场清污等减轻损害的影响及控制损害的蔓延，共产生了总计1000多万元人民币的清污及相关项目成本费用。

由于“长阳”轮停靠在码头，被撞导致漏油，从法律讲将它没有什么过错，这种情况下由于第三方造成的污染事故，应该由第三方承担责任，即应负主要责任的是“浙长兴货0375”轮。但“浙长兴货0375”属于个体户经营的船舶，船舶没有买油污保险，船东根本无力赔偿如此巨额的损失。大规模清污行动耗费的人力、物力一直得不到赔偿，很多器材供应商垫付了大多清污物资，反复向海事部门追讨物资的费用。这起船舶油污事故损害赔偿事宜陷入困境。最后，在多方协调下，“长阳”轮的船舶所有人中海货运公司基于大型国有企业良好的社会责任感，承担了这起事故1100万元清污费用。

另一起类似“小船闯大祸，油污受害人遭殃”的事故是1999年3月发生在珠海市海域的船舶污染事故。1999年3月24日，台州东海海运有限公司所属“东海209”轮与中国船舶燃料供应福建有限公司所属“闽燃供2”轮在伶仃水道附近水域发生碰撞，碰撞造成“闽燃供2”轮船体破裂，该轮所载重油泄漏，造成珠海市部分水域及海岸带污染。事故发生后，广东省海洋与水产厅提起了法律诉讼，广东省海洋与渔业环境监测中心组成调查组，对事故现场进行监测调查，并于1999年5月制作了《“闽燃供2”油轮漏油事故造成渔业损失的调查报告》，“调查结论”部分表明，水产养殖业损失2688万元，天然水产品直接经济损失265万元，中、长期天然渔业资源损失795万元，3项合计损失为3748万元。

广州海事法院一审认为，上述损失是“闽燃供2”轮泄漏柴油造成的，故“闽燃供2”轮所有人应对这些损失承担全部赔偿责任。台州这家公司所属的“东海209”轮船舶并没有漏油，所以台州公司不直接对上述损失承担责任。福建公司承担污染赔偿责任后，可另案向台州公司追偿。但由于“闽燃供2”轮是一条小型供油船，船舶较小，根据法律规定其可享受海事赔偿责任限制，在责任限制范围内对外承担赔偿，最后法院只能判决福建公司赔偿国家天然水产品直接经济损失265万元。

船舶溢油污染事故往往造成巨大的经济损失，解决船舶污染事故损害赔偿问题，通常首先按照“污染者付费”的原则，强制要求船东投保油污损害责任险。但是，有关国际公约和国内法规规定船东及其保险人有权享有赔偿责任限制，超出限额部分，船东及其保险人可不再赔偿，对于污染严重的重大事故而言，仍可能会出现赔偿数额不足，受害人的利益得不到有效保护的情况。

建立中国特色赔偿机制

1969年以来，很多国家通过加入国际油污基金公约，按照海上运输的石油量来缴纳摊款，建立了国际油污基金，以此为遭受油轮漏油污染的油污受害人提供更加充分的赔偿。即《1992年国际油污损害民事责任公约》打造了船东第一层赔偿保障机制，《1992年设立国际油污损害赔偿基金公约》以及《1992年设立国际油污损害赔偿基金国际公约的2003年议定书》形成了第二、三层的赔偿机制。

尽管我国是《1992年设立国际油污损害赔偿基金公约》的缔约国，但该公约仅适用于香港特区，在我国内地发生船舶油污事故仍不能够获得国际油污基金的补充赔偿。考虑到我国内地适用国际油污基金公约的时目前机尚不成熟，为此，我国有必要通过建立国内船舶油污基金的方式为污染受害人提供第二层的赔偿。

于是，1997年由交通部牵头开展了建立中国船舶油污损害赔偿基金的专项课题研究。1999年修订《中华人民共和国海洋环境保护法》（以下简称《海环法》）时，全国人大常委会吸收了课题研究成果，在该法第66条写入了“国家完善并实施船舶油污损害民事赔偿责任制度，按照船舶油污损害赔偿责任由船东和货主共同承担风险的原则，建立船舶油污保险、油污损害赔偿基金制度”的规定，这为建立中国船舶油污损害赔偿基金奠定了法律基础，并随即开启了建立我国船舶油污损害赔偿基金建立期的漫漫长路。

10余年来，从法律要求，到基金框架，再到执行细则，财政部、交通运输部联合其他相关部门和行业，在分析总结我国船舶油污损害赔偿领域立法现状和实践需求后，借鉴国外有关制度，历经反复调研、论证和修改，数易其稿，最终完成了我国《船舶油污损害赔偿基金征收使用管理办法》。2012年5月11日，经国务院批准，交通运输部和财政部联合发布了《船舶油污损害赔偿基金征收使用管理办法》，于同年7月1日开始实施。开征船舶油污损害赔偿基金，标志着中国船舶油污损害赔偿基金正式建立。

为加强对船舶油污损害赔偿基金这一新生的政府性基金的使用管理，国务院《防治船舶污染海洋环境管理条例》第56条规定：“国家设立船舶油污损害赔偿基金管理委员会，负责处理船舶油污损害赔偿基金的赔偿等事务”，法规明确了基金使用的决策机构。考虑到广大石油货主是油污基金的缴纳者，他们对油污基金的使用应具有一定的话语权，为此，法规要求“船舶油污损害赔偿基金管理委员会由有关行政机关和缴纳船舶油污损害赔偿基金的主要货主组成。”船舶油污损害赔偿基金建立的三年多来，财政部、交通运输部又积极筹备中国船舶油污损害赔偿基金管理委员会、秘书处，以及中国船舶油污损害理赔事务中心等机构的建立工作。

今年6月18日，这项工作终于有了结果，中国船舶油污损害赔偿基金管理委员会正式成立了，中国船舶油污损害理赔事务中心也同时揭牌。中国船舶油污损害理赔事务中心主任周舫震表示：“中国船舶油污损害赔偿基金的最高决策管理机构——基金管理委员会的正式成立，不是说标志着船舶油污损害赔偿机制正式开始运作，准确地说是标志着我国船舶油污损害赔偿机制的进一步完善，标志着我国船舶油污损害赔偿基金赔偿和补偿工作进入了可运行阶段。”

记者从相关宣传资料上了解到，我国船舶油污损害风险分摊机制在原则上和国际通行做法是一致的，都是由船东和货主共同承担风险，建立两个层次的赔偿机制。但结合中国的国情，在具体做法上与国际油污基金确有不同之处，主要表现在赔付的油种范围、赔偿的限额、赔偿经济损失的范围和顺序、对无主船舶溢油是不是赔的态度、油污基金的运作机构等五个方面。

保障基金有效运行

截止2015年6月30日，中国船舶油污损害赔偿基金已累计征收32911.41万元。据理赔中心此前对全国船舶油污事故进行的摸底统计，共有14起可能需要动用基金赔偿的油污事故案件。其中无主油污事故10起，有主油污事故4起，需动用基金的大概数额暂时很难估计，需要对油污损害进行调查、评估、核实等多个环节。

周舫震坦言：“目前，我们理赔中心还未正式收到任何一起船舶油污事故受害人申请国内船舶油污损害赔偿基金赔偿、补偿及油污损害的申请，但接到过多次油污受害人及他们的律师的电话咨询、来访咨询，询问如何向油污基金索赔的事情。”

有关人士分析尚无案件向基金正式提出索赔的主要原因是：根据规定，向基金申请赔偿的案件(无主溢油事故除外）都需经过司法程序，由法院或仲裁机构来确认第一层次的肇事船东或其保险人是否有赔偿能力或是否超过了其法定的赔偿责任限额。目前，尚无一起船舶污染案件已经走完这一司法程序。但已有发生在上海和福建的两起规模较大的船舶溢油事故，受害人明确表示由于两起事故的肇事船东赔偿能力较差，油污受害人很可能得不到足额赔偿，待走完司法程序后，会向基金提出赔偿、补偿申请，两个海事法院对相关案件也进行了立案，待具体审理。

尽管如此，在如何确保油污受害人得到赔偿方面，基金的三级管理机构及相关部门未雨绸缪：一方面加强对油污受害人如何提交向基金索赔方面的指导，比如理赔事务中心目前正在抓紧修订完善这方面的指导文件，预期年内将以交通运输部海事局文件对社会公布《船舶油污损害赔偿基金索赔指南》，就是为了帮助和指导油污受害人向基金提出索赔申请；另一方面理赔中心人员积极走访、调研，主动获悉可能需要动用基金的船舶污染事故，为油污受害人向基金申请索赔的准备和提交工作以及其他与船舶油污损害赔偿相关的问题提供咨询和指导。

此外，油污损害赔偿案件理赔涉及航运、石油、法律、保险、金融、环保、海洋等多学科知识，交通运输部、交通运输部海事局也要求理赔人员要注重学习和借鉴国际成熟经验，加强与最高法，与人保、中船保等保险机构，与中远、中海、中外运等船公司，与三大石油公司和有关专家的交流与合作，不断提高理赔水平，为船舶油污基金的有效运行提供保障。

周舫震认为，启动船舶油污损害“第二层”赔偿机制，将对加强海洋环境保护、维护油污受害人合法权益，进一步完善油污损害赔偿法律体系等方面产生重要意义。我国船舶油污基金的建立，主要是为了兼顾航运业健康发展的同时，让油污受害人能得到更充分赔偿和补偿，体现社会的公平公正；同时在费用的赔偿、补偿方面将船舶污染清除费用放在优先受偿的地位，以鼓励清污，更好保护海洋环境。长远来看，确保船舶油污基金有效运行，新机制将进一步完善海洋环境保护的保障机制，为推动海运业持续健康发展和海洋强国建设奠定基础。