我国农村集体土地产权制度的缺陷和改革措施

牛玉婵

摘要：随着国家经济的快速崛起，我国在由农业大国向新型工业大国转变的过程中，伴随着城镇化进程的加速，越来越凸显我国现有的农村集体土地使用及流向问题。土地改革是破解我国发展新型农村的关键，改革的重点要靠土地产权制度来支撑，必须要有效的完善我国现有的农村集体土地制度才能突破我国新农村发展的瓶颈。本文主要从我国现行的农村集体土地产权制度来分析，深刻剖析现有的集体土地产权缺陷问题，提出有效的措施来保证现行的农民土地的使用权和收益权，从而更有效的促进我国土地使用建设和国家的新农建设。

关键词：集体土地产权；制度缺陷；产权冲突；产权改革

一、关于农村集体产权的概述

（一）产权概述

产权理论是近年来我国从西方现代产权理论中引入的概念，而在我国关于产权的相关文献中争议比较多。所谓产权是经济所有制关系的法律表现形式，经济学认为产权是人们拥有的对稀缺资源的占用、用途选择、收益及转让的权力。产权经济学家阿尔钦从法律层面上阐释产权，认为“产权是一个社会所强制实施的选择一种经济品的使用的权利。”通俗的说，产权就是人们使用资源时必须遵守的规则。但是，产权制度并非十全十美的，早在德姆塞茨的学说中，就提出“所有权残缺”的概念，他指出了所有权残缺是指完整的所有权中产权束的一部分被控制、废除或已被安排给了国家，因此，它是国家侵权的结果。而周其仁在他的一篇文章中将其称之为“所有权悖论”。简单来说，只要有国家制度的存在和行政的干预，私人产权残缺将是不可避免的。

（二）关于我国现行的集体产权制度

所有的产权中其实包括集体产权，其存在的合法前提都是界定它并且由国家提供安全和保護。因此，集体产权从某种意义上讲是一个政治上的概念或法律概念。但对于产权研究中西方国家很少出现“集体”一词，因为虽然说产权的主体可能存在多数人的情况，但产权本身应该是具有排他性的，这样才能更有效的利用稀缺资源。从经济学的眼光来看，集体产权本质是不明晰的，是没有效率的产权形式。

从我国社会主义的国家性质来看，我国《宪法》明确规定：当前我国土地制度实行的是社会主义公有制，分为全民所有制和劳动群众集体所有制，具体概述为城市的土地归国家所有，农村或城郊的土地除国家法律规定外归集体所有。何为“集体”，《宪法》中并无明确规定。集体土地产权制度是在我国基本国情和社会实践中建立起来的，它是我国的根本制度问题，具有很强的固定性。但是就因为在集体产权中，任何人都无权绝对的排斥其他人使用其土地财产，所以对于我国现行的农村集体土地制度中存在着尴尬的局面就是“人人有权，人人又无权”的情况。

二、现行我国农村集体产权制度中存在的缺陷

（一）“集体”产权不明晰。我国宪法明确规定集体土地属于全体农民所有，但单就“集体”一词而言，国家解释分歧很大，我国集体在目前可以分为三级：乡镇集体所有、村集体所有、村内各农村集体经济组织或村民小组所有，所以在法律层面上，任何一个集体对于土地都拥有所谓的产权，那么归根结底到底集体属于哪个层级，分辨不清，这种情况会导致集体土地在使用中有越权行为或无人管理现象的出现。

（二）集体土地产权与国家行政干预冲突。集体土地产权在使用中存在“产权悖论”，其本质是产权在使用过程中私人产权与国家的行政干预发生了冲突。我国家庭联产承包经营责任制体现了农村土地本质上是所有权和经营权的分离。但在中国这样一个行政干预比较大的国家里，很难做到将真正的权利下放给农民，“产权悖论”问题尤为突出，具体包括：第一、国家对集体土地的强制征收。虽说农村集体土地属于集体所有，但我国法律规定国家有权向农村集体征收土地进行公共利益或公共设施建设，一旦农村集体土地使用和国家土地征收发生冲突时，国家调控权利一向是以合法性和强制性突出。而在征收过程中国家征收权的滥用、征收的土地标准和范围不合理、农民补偿费低下等在我国土地管理中存在很大漏洞。第二：村委会对农民土地使用的干预。我国农民是在法律制度上享有土地经营处置权。但是以目前来看，乡镇政府或者村委会经常会运用行政力量干涉集体土地，对农民土地进行发包、调整地价、决定费用收取和宅基地分配等，普通农民所谓经营权就形同虚设。

（三）国家土地流转制度、流转市场等不完善，无法保障农民对土地的使用权。在过去的几十年里我国所谓的土地经营权只不过是一种土地耕种权，分田到户各负盈亏，而土地使用权所衍生出来的土地转让、转租、入股、抵押、等权利在集体土地制度中没有充分体现。近两年，我国陆续出台了法律都允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，鼓励农村集体土地发展多种形式的适度规模经营。但土地流转过程缺乏有效的市场机制，其中土地估值、流转期限、流转用途、流转目标等一系列的事项都未完成整体体系，没有土地流转的市场运作体系和相关服务平台，流转过程是存在很大的风险性。

三、农村集体土地制度改革措施

面对日益严重的土地流失和土地稀缺问题，合理规划和利用城镇土地，有效推进我国城乡一体化发展已经是国家的发展战略方向。所以，农村集体土地问题中的问题首要出发点就是对国家土地产权制度进行改革，关键是要处理好个人产权问题和国家利益的关系，切实在维护国家利益的前提下，保证农村个人的土地产权。

（一）细分产权，明确农民权益。在保证农村集体土地所有制不变的前提下，明确细分土地产权，切实改变现实中“三级集体所有”的土地格局。村集体的公共用地，要严格按照国家法律规定进行处置和使用，村民代表对集体土地使用采取公投的形式确定。承包田到户的个体，有权自行对其经营的土地进行管理和转让，上级政府不得私自干预、收回、占用或改变承包年限等。

（二）严格控制政府权力。国家政府是为人民服务的组织机关，其工作是要做好公共事业和维护公共安全。在国家土地制度改革中，政府不得干预农民土地经营权，同时土地的经营、使用、流转、收益等工作都要建立在市场需求基础上，政府的行政措施只会使土地使用效率下降，同时还会造成土地寻租现象。所以，严格规范和约束政府人员行为，严厉打击土地寻租现象和贱卖土地获取不法收益的行为是政府首要执行的措施。

（三）规范土地经营、流转市场，确保土地公平交易。规范农民对于土地的经营活动，依照法律要求和市场秩序对承包土地和集体土地进行耕种和管理。对于流转土地的行为，政府和国家要进行合理规划和引导。从自愿流转，公平交易做起，建立农村集体土地流转中介机构，帮助农村引入土地开发商，用规范的模式和正规的渠道进行土地流转。流转过程中又可将集体土地进行归类，并对每种土地使用和流转过程加以准确的记录和法律的保障。同时，要建立土地流转风险机制，将土地作为一种生产要素进行看待，努力提高农村集体土地的使用效率。

（四）健全相应的法律制度，保障农民合法利益。法律是法治国家的必要保证，任何一种行为都需要法律的约束和保护。所以，必须要加快对土地流转和土地改革的立法工作，在完善各项土地制度的同时，必须要以法律为依托，做到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，用法律来确定农民对土地的使用、支配和收益等权利。（作者单位：河北大学）

参考文献：

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