我国土地监察的制度缺陷与创新路径简析

赵森

摘要：本文运用制度经济学理论，考察了不同阶段上地监察制度的演进、安排及绩效，认为我国土地管理体制中委托代理机制失灵，土地监察制度的供给受体制、法律、意识等的制约。土地监察制度的创新路径为：建立健全土地管理体制中的委托代理机制，改革土地监察体制，完善土地管理法律法规，树立正确的发展观和政绩观。

关键词：土地监察制度；制度缺陷；制度变迁；创新

耕地保护已成为我国当前土地管理中最重要的核心问题。然而，如何协调经济发展与耕地保护的矛盾是当前我国而临的重大难题。为此我国制定了周密的经济发展计划，实施了严格的土地管理制度。土地监察是对各种用地行为进行监督、查处的最后关口，土地监察权的正确、有效行使是国家经济发展计划和土地管理职能得以实现的重要保障。但是，我国土地监察制度一直没有发挥其应有的制度绩效，土地监察中出现了“执法难、难执法”的顽疾。我们有必要对现行的土地监察的制度安排及制度绩效进行考察，为土地监察制度的改革创新提供参考。

1998年，国家机构改革，成立了国土资源部，在国土资源部内设立了执法监察局。1998年8月修订后的土地管理法颁布，该法增加了“监督检查”一章。可以说，此时的土地监察工作已经有法可依，逐步走上了法制化、制度化轨道。

随着我国工业化、城镇化进程的加快，对土地的需求急剧增加，土地违法案件层出不穷，再次出现了“执法难、难执法”现象，并一度成为土地管理的顽疾。近年来，随着土地违法行为的增加，国家采取了一系列措施，发布了一系列办法。遗憾的是，这一系列由国家强制主导的、自上而下的制度变革并没有有效遏制土地违法行为，制度绩效并不明显。

一、土地监察的制度缺陷

（一）土地管理体制中委托——代理机制失灵

1.中央政府与地方政府的委托——代理机制失灵。目前中国现行法律对土地所有者的法律地位界定非常明确，即城镇土地属于国家所有，国务院是法定的唯一所有权代表，具有对土地的完全占有、使用、收益、处置的权利。各级地方政府虽然不是产权的所有者，但它却是事实上的土地占有者，对其所拥有的一切资源有一定的使用权和处置权。由于各级政府之间并没有从法律上界定有效的委托代理机制，权责关系不够明确，在整个土地管理系统内也就无法形成一个有效的自我约束机制，导致了土地管理监督的外部性。土地管理仍然停留在“一管就死一放就乱”的状态，暴露出越来越多的问题。

2.地方政府与土地管理部门的委托——代理机制失灵。虽然我国对省以下国土资源管理部门的领导干部管理体制进行了改革，但是各级土地管理部门仍然对地方政府负责，地方政府与土地管理部门之间也形成了委托代理关系。政府将土地管理权委托给土地管理部门，土地管理部门是它的一个组成机构，政府和土地管理部门之间不是经济契约关系，而是行政授权关系。一旦政府领导违法批地或干预对违反问题的处理，土地管理部门则束手无策，这种“单向性负责”的管理体制导致了它们之间的委托代理机制失灵。

（二）土地监察制度的供给受诸多制约

我国土地监察制度的演变是典型的供给主导型制度变迁。政府是政策的重要供给者，政策是政府提供的产品，并且许多政策在多数情况下是以政府法令的形式出现。因为农民和地方政府而对中央政府所做出的土地监察制度安排是无权选择的，只能在既定的政策范围内活动，每个参加者都受制于政府的强制性权力。对一个长期集权且市场经济不发达的国家来讲，供给主导型的制度变迁将起主要作用。在我国，土地监察制度的选择与演变始终是与我国经济体制的安排相适应的。土地监察制度的供给受到体制条件的约束：现行的土地管理体制是以“块块为主”各级国土资源管理部门隶属同级人民政府，虽然国土资源管理部门领导人的任命是双重管理，但主要的决定权在地方政府。这就使国土资源管理部门领导人在执法和遵循地方政府目标的两种选择中，尺度发生偏差，往往只能服从当地政府的局部和短期需要。这种管理体制决定了国土资源管理部门对同级政府违法行为的无能为力、无法监督。

二、土地监察制度创新的取向

（一）健全土地管理体制中的委托——代理机制

为了降低监督费用，提高委托代理效率，中央政府必须为“中央——地方”这一“委托——代理”关系设计符合“激励相容约束”的机制，协调委托人和代理人的目标函数，使代理人在追求个人财富最大化的同时，实现委托人预期效用的最大化。具体来讲，就是中央通过一系列利益协调手段（加大对地方政府依法用地的行为奖励力度和违法行为的惩罚力度，将违法用地率引入政绩考核体系中，使中央保护耕地、合理利用土地、促进社会可持续发展的战略目标，与地方政府发展经济，增加财政收入的地方主义目标逐渐趋于一致。

（二）增加土地监察制度的有效供给

1.改革土地监察体制

责权明晰是一项权力有效运行的重要保证。而我国土地监察权既包含行政执法权，又包含部分行政监督权，也就是说一个主体同时拥有执法跟监督两项权力，也因此阻碍了我国土地监察权的有效行使，改革的方向是必须厘清两种权力。

為增强土地行政监督权的独立性，将其设置为完全垂直的管理体制。近期内，为保证改革的平稳性，将土地行政监督权与督察制度衔接，接受国家土地总督察办公室领导。土地行政督察系统享有对本系统的人事任免权，其经费纳入中央财政预算。通过督察机构的垂直领导，土地督察机构可以不受地方本位主义的干扰，独立行使监督土地管理法律、法规落实和执行情况的权力，独立行使对土地违法案件中违规、违纪行为的处理权力。长期内，土地行政监督权属于国家行政监察的范畴，应与土地管理权相分离；考虑修改《中华人民共和国土地管理法》，还土地监察以明确的执法职能，将监督权归还监察部，如此便能彻底的保证土地监察权的有效运行。

2.完善土地管理法律法规

第一，城乡土地权属具体化，即要将现行社会主义土地公有制形式，具体落实到每块土地上。第二，土地所有权主体或代表明确化。目前农村集体土地的所有者即土地所有权的主体不够明确，甚至存在真空状态。农村集体土地所有权主体，原则上应由独立核算的地区性经济合作组织来充当。第三，建立健全土地监察的日常工作制度，如建立培训、激励机制，建立土地执法监察人员竞争上岗制，建立岗位考核制和责任追究制度，建立廉政教育与学习相结合机制，为土地监察权的运行提供动力。

3.树立正确的发展观和政绩观

科学的发展观是以高效发展为前提，以协调发展为中心，以可持续发展为根本，以促进人的全面发展为目的。与之相适应的政绩观，应该是办实事、务实效、求实绩的政绩观，核心是实现最广大人民群众的根本利益。土地是珍贵的自然资源，是农业生产的基础；依法、合理利用土地、保护耕地是实现经济社会和环境可持续发展的重要保证，也是对人民负责的具体体现。要树立科学发展观和正确政绩观，必须走出过去发展观的盲区和政绩观的误区。各地政府部门和领导既要严格依法用地，更要积极配合土地监察工作的开展。endprint