居家养老与老年服务的需求导向

郑诚

摘要：在人口老龄化的大背景下，推进社区居家养老服务是缓减养老问题的重要对策和出路，不仅可以提高老年群体的生活质量，而且有利于缓解我国老龄化过程中的各类问题。本文通过梳理居家养老的概念与现状发现，老年服务多为一种自上而下式的供给式服务，并没有真正达到按照老年人的需求来提供服务。所以在实践中应该发展以老年人需求为导向的老年服务，并做出了相应的对策建议。

关键词：居家养老；老年服务；老年人需求

据民政部2013年社会服务发展统计报告的数据显示，2013年全国60岁及以上老年人口为20243万人，占总人口的14.9%，其中65岁及以上人口为13161万人，占总人口的9.7%。这两组数据均超过了联合国定义的10%和7%的老龄化社会指标。人口老龄化的到来以及加剧，会给经济社会的发展带来前所未有的影响，将涉及到政治、经济、文化、社会等各个方面。人口老龄化带来的另一种变化，就是老年社会服务可能成为一个庞大的社会服务部门。发达国家或地区的老年服务项目甚至多达数十种，从家居照顾到保健服务，从日常护理到情感慰藉，老年人口在完善的社会服务网络中能够享受到令人满足的服务。①

1.居家养老现状

1.1居家养老服务的现状

“居家养老”这个概念最早是由西方国家提出的，早在20世纪50年代，社区照顾（community care）作为一种运动兴起于英国。到了20世纪90年代，英国就将养老的问题纳入社区，对老年人采取了一种社区照顾的模式。居家养老模式在国际上的先进经验有英国的“社区照顾”模式，美国的“限制入院保护居家”模式，日本的“在宅服务”模式，瑞典的“福利包办居家养老”模式和新加坡的“居家安老”模式等。

我国于2008年1月29日，由全国老龄委办公室、民政部、卫生部、财政部、建设部、发展改革委、劳动保障部、教育部、人口计生委、税务总局联合推进《关于全面推进居家养老服务工作的意见》，标志着居家养老开始在我国的全面推进。

现有的居家养老服务主要包括生活照料服务（饮食、起居、助浴、卫生清洁、代办等服务）、医疗保健服务（预防保健、康复护理、医疗协助等服务）、家政服务（安装维修、清洗、疏通等服务）和紧急救助类（设施安装等服务）服务等。服务体系存在一个准入机制和服务范围的限定，并不是所有的老年人都能够享受居家养老的服务，而是要经过一些资格审查来确定能否进入居家养老服务。如有些社区把对象范围限定在70岁以上，或者是伤残、孤寡老人等。同时，社区自身普遍不足以提供有效的居家养老服务，而通过帮忙找服务的形式来满足老年人的需求。服务内容以照应老年人日常生活困难为主，且多数以自费服务的形式。

1.2居家养老的问题与对策

关于这方面的理论和实证研究较多，参考现有的研究，主要可以概括为以下几个方面。

第一，政策的支持力度不大，虽然我国在08年由全国老龄办等出台了《关于全面推进居家养老服务工作的意見》，对完善居家养老规划服务做出了明确的规定，各地区也相继制定了相应政策，但尚未形成有效的监督管理机制，标准和规范不明确。所以应该进一步加强政府的主导作用，统一规划，将发展居家养老事业列为城市社区发展规划的重要内容。

第二，资金和专业人员的不到位，资金来源主要以街道和社区为主，由于政府补贴投入有限，资金严重不足且缺少筹资渠道；同时还存在大量专业助老人员的流失，养老服务人员专业化程度较低等相关问题。所以应该注重形成多元化和多投资渠道投入的发展机制，培养专业化居家养老服务队伍，并防止专业人员的流失。

第三，机构规模小，服务内容单一，社区养老设施不完善，且地区发展不平衡，需求与实际相背离，普遍不能达到理想的居家养老效果。所以应该丰富居家养老服务的内容，增加养老的基础设施资金投入和建设，通过多方协作提高居家养老服务的供给。

第四，虽然在居家养老中有社区活动中心、聊天站、老年人食堂等政策服务，但是老年人接受到的服务更多的表现为一种被动性，而没有很好的表现出一种互动性。因此，居家养老应遵循“请出来”和“走进去”相结合的原则：把老年人从家里请到老年人中心或社区活动中心来，专业的助老人员进行个性化的上门服务。

2.老年服务的需求导向

2.1老年人的需求研究

英国著名学者布拉德肖（Bradshaw）认为，社会服务的历史就是承认社会需要和组织社会去满足需要的历史。②老年人群体也存在着其独特的需求，根据马斯洛的需求层次理论，老年人的需求可以分为五个层次：第一层为生理的需求，如衣、食、住、行等基本生活的保障；第二层为安全的需求，如疾病、医疗保健等关乎人生安全的保障；第三层为社会交往的需求，如情感交流、精神慰藉等；第四层为尊重的需求，表现为自尊、权威、地位和社会支持；第五层为自我实现的需求，表现为社会参与中的胜任感和成就感等。

当老年人退出劳动领域的时候，意味着收入来源的中断，所以就需要相应的经济资助。同时，老年人受生理因素的制约，需要社会或他人提供相应的服务，其中包括生活起居照顾、老年保健等。此外，老年人退出工作岗位后，还意味着离开了熟悉的社会群体，老年人生活上会感到孤独寂寞，精神慰藉也成为老年生活的需要。这就在经济供给、生活照料、医疗保健、精神慰藉等层面上导致了老年服务需求的增加和老年社会服务的扩大。

老年社会福利是一种提供满足老年人需要的产品和服务的社会政策，它与老年人的需要相联系，其功能是满足个体需要。③因此，关于确立老年服务的相关制度，就是为了满足老年人的生活需求，其提供的内容应根据老年人的基本需要而确定。在居家养老服务中，老年人的需求导向是指：从老年人生活的实际需求出发，来提供相应的服务，满足个体的需要。

根据已有的实证调研得出：居家养老服务项目的供给与需求不匹配，城市居家养老服务项目需求呈现多样化，而实际供给较为单一。④同时，居家养老服务不能有效满足老年人的需求，不能因人而异提供服务。⑤这在一定程度上表明了现行的居家养老是一种自上而下式供给现有资源的服务，为供给导向，而非需求导向，对于经济、身体状况，家庭背景各异的老年人群体，政府所能提供的服务无法与老年人的需求相匹配。

2.2需求导向的回应

老年人是一个相对弱势的群体，构建需求导向的居家养老服务能够有效满足老年人的需求，有利于化解老年人承担的社会风险，保障其生活需求，从而避免被社会所排斥，达到较好的社会融合，进而增加其社会资本，提高生活质量。然而纵观现有的关于老年人居家养老服务需求研究，都在一定程度上存在理论与实践相脱离、需求评估与实际供给相违背的情况。

因此，社区要切实从不同老年人的个人需求出发，设置多样性的服务项目以供老年人选择。⑥在以需求为导向的居家养老服务中，不能单凭供给来决定服务，而应该以需求来决定服务，所以，在评估老年人需求的同时，更应注重听取老年人的意见，了解其实际的需求，解决老年人最关心的问题。

第一，继续发挥社区为老年人提供服务的优势。我国养老保障的一个制度创新是以社区为依托进行的居家养老服务，这是积极应对人口老龄化问题的中国特色举措。在社区居家养老中能更有效地利用资源，老年人能够在熟悉的环境里安度晚年。此外，还需增加社区居家养老基础设施的投入与建设。

第二，要充分发挥市场的机制，鼓励发展老年产业。引入市场机制，鼓励企业多向老龄事业投资，推动老年产业的发展，能够有效创新服务方式，丰富居家养老服务的内容，促进社会化养老服务，并在住宅服务、医疗保健、保险理财、旅游教育等方面为老年人群体提供所需的服务，满足老年人多方面多层次的需求。

第三，积极引导、培育老年服务相关的各类社会组织。目前，我国缺乏相应的中介组织、社会服务组织来提供服务，此类社会组织在我国尚处于一个初级阶段，其发展需要法律法规等制度性的保障。促进与老年服务相关的各类社会组织的发展壮大，有利于通过多方协作来增加居家养老服务的供给，从而更好地发挥其在社会公共事务中的作用。

第四，提供个性化的居家养老服务。如高龄、失能、失智老人，由于疾病等特殊身体状况，应以上门照料为主；低龄老人、空巢老人、独居老人等，应以社会参与为主，如社区活动、老年人互助、旅游教育等；中高龄老人在生活上基本能自理但又需要一定照料服务的，应以康复护理、日托服务为主，满足老年人自身及其家庭的需求。

第五，与社区医院和公安部门等建立联动机制。医疗护理是居家养老中急须解决的重大问题。目前，许多居家养老照料中心就是因为缺乏医疗机构的入住，导致了老年人的医疗问题不能及时解决。在实践中，我们可以把社区卫生服务中心引入到社区的居家养老服务中，通过责任医师团队、健康檔案等方法，切实保障老年人的医疗需求。同时，居家养老还应与公安部门建立联动平台。如在居家养老信息平台上，当发现老年人家中电话无人接听时，能够及时转接到110，让公安部门及时上门解决老人摔倒、发病等突发问题。

3.结语

在面对老龄化问题时，我们应该“建立一个由个人、家庭、社会和政府共同组成的养老保障体系，建立以家庭养老为基础，机构养老为补充，社区养老服务为依托，社区养老来兜底的全方位养老保障体系。”⑦

居家养老应达到的一个综合目标是：政府扶持，非政府组织运作与社会参与。政府扶持主要是通过投入资金来发挥其主导功能，包括承担管理、规划、推进和监督的职能；非政府组织运作主要体现在一些具体的服务可以让中介组织、非营利性社团去做，同时适当引入市场机制；而社会参与可以发挥志愿者组织等社会力量参与到居家养老建设中去。在构建以需求为导向的居家养老服务中，应以健康老龄化、积极老龄化理念为指导，制定个性化的服务计划，使供给与需求相匹配，从而切实有效的提高老年人的生活质量，缓解人口老龄化带来的一系列社会问题和社会风险。（作者单位：浙江工业大学政治与公共管理学院）

参考文献：

[1]Bradshaw，J.The Taxonomy of Social Need.New Society，1972（496）.

[2]郑功成.社会保障学[M].北京：商务印书馆，2000.

[3]曹艳春，吴蓓，戴建兵.我国需求导向型老年社会福利内容确定与提供机制分析[J].浙江社会科学，2012（8）.

[4]高灵芝，刘雪.供需适配角度的城市居家养老服务研究[J].南通大学学报，2012（5）.

注解：

①郑功成.社会保障学.北京：商务印书馆，2000：230-231.

②Bradshaw，J.The Taxonomy of Social Need.New Society，1972（496）.

③曹艳春，吴蓓，戴建兵.我国需求导向型老年社会福利内容确定与提供机制分析.浙江社会科学，2012（8）.

④高灵芝，刘雪.供需适配角度的城市居家养老服务研究.南通大学学报，2012（5）.

⑤朱奕臻，侯志阳.城市老年人居家养老服务的需求以及对策分析.重庆科技学院学报，2011（14）.

⑥乔君君.上海市静安区居家养老服务对象的需求与对策分析.中国外资，2011（1）.

⑦许传新，祝建华，张翼.社会问题概论.武汉：华中科技大学出版社，2009：334.