我国保障性住房进入机制优化研究

方永恒 张青芸

摘要：我国保障性住房经过二十多年的发展，已引起社会的高度关注。文章分析得出，我国保障性住房现有进入机制存在信息不对称、机制不完善、监督不到位等现实问题，在借鉴国内外先进地区的经验基础上，提出了出台进入机制细则、建立个人诚信体系、健全监督制度、完善配套政策等相应的建议和对策，为进一步推进我国保障性住房进入机制的優化提供了思路。

关键词：保障性住房；进入机制；优化

一、引言

保障性住房是指政府为中低收入住房困难家庭所提供的限定标准、限定价格或租金的住房。保障性住房进入机制是指公民为享受保障性住房，必须达到的各项由政府主张的标准及具体流程，同时受到监督机制的制约。保障性住房进入机制是公民享受住房保障的先决条件，也是加快促进保障性住房房屋资源合理配置的重要保障。党中央对保障性住房进入机制给予了深切的关注，习近平总书记指出，“保障性住房建设是一件利国利民的大好事，但要把这件好事办好、真正使需要帮助的住房困难群众受益，就必须加强管理，在准入、使用、退出等方面建立规范机制，实现公共资源公平善用”。然而，当前我国保障性住房面临“应保的未保、不应保的却被保了”的现象，这与保障性住房的初衷、公民的公平诉求及和谐社会的构建等相悖。因此，有针对性推进保证性住房进入机制优化的对策，将有助于促进保障性住房社会福利诉求的进一步落实、社会公平原则的进一步体现，也有助于进一步促进社会和谐发展。

二、国内外保障性住房进入机制研究综述

发达国家自第二次世界大战后为应对大范围住房短缺，提出公共住房（public housing）的概念，这类住房的性质与我国保障性住房性质相仿，对公共住房领域的实践经验和研究成果的解读将为我国保障性住房进入机制优化研究提供新视角。国外学者在进入机制范畴的研究主要可归为两部分进入标准和政策体系。

（一）进入标准。Kim等基于多家庭住宅特征建立了针对性的评价模型，模型对住房进行分类并用层次分析法赋以权重，评价结果按照得分被划分为四个等级。该模型的目的是鼓励实现更好的住房性能和支持购房者的决策，使其对住房进行比较和选择。Stone构建了英国住房支付能力标准规范，将家庭中非住房的最低可接受预算定为最低剩余收入标准，以此估计住房支付能力和住房问题。

（二）政策体系。发达国家公共住房的政策体系较为系统与完善。公共住房政策主要包括问题提出、政策制定、执行和评价体系等。Harsman和Quigley（1991）指出单一家庭住房支出比重之大导致住房政策将影响到所有居民；住房政策的调整是一个长期过程；住房政策与特定经济社会政策关系密切；住房政策制定初期难以设计，实行后期很难评估。Bramley等在研究英国住房供需的问题时，通过“都市间面板数据分析”模型探索“低需求”和“高需求”地区不同的市场反应，对比分析不同需求条件下，保障性住房供给方和需求方的不同反应，这项研究最终表明：政策对供需的影响比价格更显著，不平衡的住房市场需要强有力的政策来调节。

相较国外，国内保障性住房研究自80年代末90年代初发展至今，业已取得一定成果，前沿文献针对保障性住房进入机制进行了大量分析和研究，可主要归纳以下几部分。

（一）管理者角色定位。保障性住房进入机制中的管理者角色是制度运行的关键所在，在我国，政府直接享有土地的直接支配权和城市规划权，制定税收政策，负责征税和提供保障性住房建设资金，因此保障性住房的管理者显然是政府。冯科指出保障房不能完全依托于市场机制，应发挥政府的干预作用。黄庆梅认为从管理者角度出发，采用政策优惠指标、道德约束指标和基本指标对保障对象进行界定。

（二）进入对象的界定。随着经济发展的不断加快，传统仅限于城镇户籍人群被纳入保障对象的范围这一现象已不复存在，学者普遍提出更广泛意义的保障对象。杨琳（2006）认为住房保障应该包括所有无法凭自身能力从市场获得住房的家庭，包括城镇居民与城市中流动的非户籍人群。陈伯庚（2007）指出，保障性住房的保障对象范围应该扩大，包括最低收入群体和住房困难家庭、低收入群体以及中低收入的住房困难家庭。

（三）进入标准的确定（主要是收入线层面）。进入标准的清晰确定是后续工作开展的基础，学者主要从收入线层面出发，剖析现有机制中进入标准的弊端及原因，说明确定进入标准的重要性。任修霞，钟云华（2012）认为我国住房保障对象的界定中存在覆盖范围不够宽、标准不清晰，无法有效进行等问题，究其原因在于立法不严明，相关利益各方严重的信息不对称，解决办法是加快住房保障制度的法治建设，明确标准，完善信息平台，并实现动态监管。

（四）审核机制的重要性。在审核工作的操作层面，张金娟（2007）指出“该通过住房普查登记，摸清每个居民家庭的住房，建立居民个人住房和收入的档案信息系统”。关于审核机制的重要性，任修霞，钟云华（2012）在对住房保障对象界定问题原因分析的基础上提出， 政府政策应严令禁止以确保执行力，将监管工作落到实处。董潘，伍瑞姝（2012）在重新制定保障房甄别对象的界定范围和核算标准基础上，提出建立健全住房保障进入机制的关键是完善审核机制。此外，申请与审核工作方面，郭俊胜（2007）则认为应使住房保障受理申请实现常年性，保障性住房申请配租配售将成为常年的日常工作，符合申请条件的市民应随时可以提交申请。

基于此，在进入机制优化过程中，须着眼于政府职能、进入标准、动态监管和政策体系等内容进行针对性的改进，结合新时期背景下我国经济与社会新趋势，对照现有进入模式，提出进入机制优化建议。

三、我国保障性住房进入机制现状和问题

我国现有保障性住房体制的构成主要可分为四个大块：经济适用住房制度、廉租住房制度、公共租赁住房制度和住房补贴制度。从制度层面出发经济适用住房制度保障对象及保障标准界定不够准确、不够到位；廉租住房制度对“最低收入家庭”的收入标准没有明确界定，进入标准不明确；公共租赁住房制度只有部分省市结合《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》（建保[2010]87号）文件精神制定了细则；住房补贴制度中的货币补贴使用情况无法追踪、落实，保障目的不尽然得到实现。

除了制度层面的剖析解读，在现实社会中，不符合政策规定的谋取保障房现象屡现。2009年武汉经济适用房“六连号”事件，2010年深圳桃源村经济适用房小区停驻豪车，2011年安徽省滨湖惠园小区（为合肥市首个高层保障性住宅小区）内停放众多高级轿车等。综上，笔者认为，随着我国保障性住房的不断发展，进入机制也正逐步完善，但仍然存在一定问题，可以归纳为以下几点：

（一）法规不完善。我国保障性住房制度本身起步较晚，相关法律法规的制定更是落后于发达国家，学界反复强调我国至今尚未出台一部完善的《住宅法》，基础立法的缺失导致配套立法的不够完善。我国现有保障性住房领域的法规多以文件、意见的形式为主，因此相关法律位阶较低，引致各级政府规章无法高度统一、部门之间权责界定不清，对保障性住房制度整体发展带来不利影响。

（二）审核不科学。保障性住房对象的确定是住房保障内容实施的第一步，申请者资格审核的重要性可见一斑。实际上，政府部门负责审核保障性住房申请材料的相关人员，受限于当前技术条件和部门分割，缺乏多维度审核申请人资格的审核方式，只能根据申请人所提交的材料审查该材料的完整性，却难以验证材料信息的真实性，存在申请人和审核部门之间存在信息不对称，导致资格审核不科学。

（三）监督不到位。现有的法律法规对申请人骗取保障性住房的行为，并没有严厉的制裁手段。对外部申请人的信用监督存在空缺，对保障性住房负责官员任期内的权责范围界定不准确，出现申请人以欺骗、隐瞒等手段骗取保障性住房现象时，缺乏对相应官员的约谈问责机制。保障性住房实际分配情况的公示与检举渠道较窄，不利于社会监督作用的发挥。监管人员短缺、缺乏专业素养也是导致难以开展有效监督的原因之一。

四、保障性住房进入机制的国内外实践经验与借鉴

随着建设用地、建设规模、政府投入等不断扩大，我国保障性住房获得迅速发展，越来越多的民众享受到保障房，国内部分典型地区已取得一定实践经验，尤其是进入标准的明晰和审核制度的改进，开展总结分析有助于开展进入机制优化研究。

香港实行的是“公营房屋政策”，香港房屋委员会作为一个独立法定机构，于1973年根据房屋条例成立，负责推行公营房屋计划。香港房屋政策规定，申请家庭需要在公屋轮候册上登记，并要接受收入和资产审查；房委会每年检讨轮候者收入及资产限额，以确保限额符合当前的经济和社会状况，并确保真正有需要的家庭和个人符合资格申请公屋。深圳市住房保障实行申请、审核、公示、轮候制度，在进入機制方面，深圳市建立了“三级审核，两次公示”和“九查九核”的审查程序，提高对弄虚作假等违法行为的惩处力度，确保保障性住房进入机制的公开、公平、公正。上海市联合民政、社保、税务、房管、银行等部门共同建立“电子比对专线”，建立起“居民经济状况核对系统”。在严格保护申请户的隐私前提下，查询申请户的存款账户、股市账户、纳税记录、房产登记、公积金缴纳等情况，将其作为审核过程的参考依据，对形成居民家庭经济状况动态监管系统具有一定的借鉴意义。重庆市依托其“公共租赁住房数据信息管理系统”，对申请者的住房情况进行严格审查，对符合要求的申请人员，通过电子摇号方式确定入住公租房的人员名单，对当次摇号未能获得配租的申请人，进入下一轮摇号配租，确保“公开、公平、公正”。

发达国家保障性住房发展历时较久，积累了丰富的实践经验。首先，发达国家在保障性住房领域的立法较为完善，以美国、日本为例，美国政府早在1949年就颁布了《住宅法》，随后又出台了《国家住房法》（National housing Act）、《住房与城市发展部法》（The Department of Housing and Urban Development Act）、《住房和社区发展法》（Housing and Community Development of 1974）等相关法律，为扩大房屋抵押贷款保险、提供低利息贷款建房、提供较低租金供房、提供房屋补贴、帮助低收入家庭获得房屋所有权等措施的实施提供了最为强有力的法律依据。日本政府依次颁布了《住宅金融公库法》、《公营住宅法》、《日本住宅公法团》、《地方住宅供给公社法》、《住宅建设规划法》、《城市再开发法》、《提供特定优质出租住宅法》等一系列法律对住房保障问题进行明确的界定，以法律要求并保障各种计划的实施。其次，发达国家进入标准界定准确到位。新加坡政府就制定了准确、详细的进入标准，包括公民权、无私有房产、收入水平、家庭构成等。

从国内外保障性住房进入机制的实践经验来看，可以分别归纳为以下几个主要部分。（1）清晰透明的进入标准：进入标准清晰，包括家庭收入、私有房产、现有居住面积等内容，联合多个政府部门协作，实现保障对象经济状况信息共享；在较大范围内保障进入标准的一致性，减小区域间差异。（2）严格详尽的审核过程：对保障房申请者的经济水平进行详尽的审核，包括其所提供的书面材料和申请信息，也包括对其银行账户信息的审核。严格审核住房保障对象的收入水平，发现存在瞒报、谎报情形则依法进行严厉处置。（3）科学有效的动态监管：对保障对象的收入水平进行动态监管，要求保障家庭进行定期的家庭收入申报，一旦发现收入水平超出最低收入标准时，要求其退出保障性住房。（4）严格完善的法律体系：在美国、日本、德国、新加坡等国家，保障性住房法都是国家大法，并建立一套完善的住房法律制度体系，严厉打击在保障性住房申请过程隐瞒重要信息的行为，将虚报、伪造申请资料视为诈骗，进行取消保障资格，处罚金，甚至限制人身自由等方式进行惩罚。

五、我国保障性住房进入机制优化建议

（一）构建完整进入机制。科学的进入机制是公民享受住房保障的基础，也是政府提供住房保障的必要路径。着眼于完整的进入机制全部构成，针对组成部件进行分项完善。进一步清晰界定进入标准，准确定位保障性住房的收益对象；依托多部门间信息共享，落实科学的审核及动态监管，保证保障性住房的福利性和公平性；逐步完善政策体系，严厉打击进入机制主体任一方的违法行为；进一步完善公示机制，发挥社会监督作用。

（二）逐步建立个人诚信体系。打破当前政府与住户间信息不对称局面，与税务、不动产登记、公积金、股份证券、车辆管理、商业银行等部门协调建立信息共享平台，在保护隐私的前提下对申请户进行多维度收入及财产评估，帮助审核人员跨部门对保障性住房申请家庭进行收入审核，进而保证审核材料的真实性，科学甄别申请资格，落实保障性住房的保障作用。同时，住房保障满足的是过渡性保障，而不是一次性永久保障，还要利用个人诚信体系加强动态监管力度。

（三）完善监督体系。监督体系包括对内部政府人员的监督和外部保障对象的监督，建立保障性住房的内外部监督体系，可以实现政府部门相关人员对任期内的保障性住房分配负责。拓宽分配情况公示渠道，对住房保障主管部门及有关部门的工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的行为进行有效监督，并依法追究；坚持和强化舆论引导，发挥新时期网络舆论的力量，鼓励对骗保骗租、不合理分配保障性住房等行为进行揭发检举。

（四）健全配套法律法规。不同时期根据经济发展阶段制定和修订住房保障法规，通过法律强制达到住房保障目的；对前期申请资料弄虚作假等行为以欺诈罪名论处等方式，对骗取保障性住房申请人的行为起到威慑作用，提高虚假申请保障性住房行为的法律成本，利于政府部门依法开展违规清查行动；联合国土资源部、住房城乡建设部、监察部等有关部门，落实保障性住房工作有关城市人民政府负责人的约谈问责机制，加强对人民政府保障性住房工作的监督和检查。（作者单位：西安建筑科技大学）

基金项目：住房和城乡建设部研究开发项目“我国保障性住房分配机制研究” （编号：2012-R4-13）成果。

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