关于我国中小学法人章程建设的思考

刘然

一、我国中小学法人章程内涵及其价值

1.学校法人章程的内涵

所谓“章程”亦称作“法人章程”，是指一种组织或社团经特定的程序制定的关于组织规程和办事规则的法律文书，是一种根本性的规章制度，且有其自身的特点。首先，章程作为一个组织或团体的基本纲领和行动准则，它在一定时期内会较为稳定地发挥其作用，且其自身也保持相对的稳定，因而章程具有一定的稳定性。其次，章程主要作用于组织内部，且依靠组织内部的全体成员共同实施，并非依靠国家强制力予以推行，组织内部及其下属组织及成员都会信守，具有一定的规范作用，因而章程具有一定的约束力。再次，章程具有公开组织情况的功能，它不仅表现为对与组织有利益关系的主体公开，而且表现为对了解组织情况的社会公众也要公开，因而其具有公开性。 此外，章程还具有意志性，这表现为章程不仅体现国家的意志，而且体现组织内部成员的意志。一方面，任何组织制定的章程都必须具备法律所要求必须记载的事项，必须符合国家意志；另一方面，法律允许组织内部成员在国家法律必要规定的范围以外，本着“私法自治”的原则制定章程。

学校法人章程是学校作为独立法人实体必备的法律文件，是学校依法办学，实施管理和履行公共职能的基本准则，是为保证学校正常运行，就办学宗旨、主要任务、内部管理体制及财务活动等重大的、基本的问题，做出全面规范的自律性基本文件。 因而学校法人章程也具备稳定性、约束力、公开性和意志性等章程的一般特征。然而，在此必须明确的一点是：学校法人章程并非学校的教育教学制度、教师管理制度、财务管理制度、学籍管理制度等具体规章制度。学校章程是制定学校其他规章制度的基础和依据，是学校最基本的规章制度，它规定着学校的重大的和基本的问题，学校其他规章制度皆是学校章程的补充和具体化。在新中国成立之前，我国近代中小学校章程的发展经历了教会学校章程阶段、学校章程的草创阶段、学校章程的初步规范和完善阶段和学校章程的进一步完善阶段。1902年中国近代第一个以中央政府名义制定的全国性学制系统《钦定学堂章程》颁布，其中《钦定小学堂章程》和《钦定中学堂章程》具体规定了小学堂和中学堂的性质、培养目标、入学条件、在学年限、课程设置、人员设置、考核奖惩、建筑设施等事项。中国近代中小学校章程的演变为现代中小学校制定学校章程提供了重要依据。而在我国法律文件中最早提到学校“章程”的是 1995 年施行的《中华人民共和国教育法》简称《教育法》。我国《教育法》第二十六条规定，“设立学校及其他教育机构，必须具备下列基本条件：（一）有组织机构和章程……”《教育法》的这条规定使得学校章程成为学校成立的基本条件之一，明确无误地确立了学校章程作为学校成立基本要件的法律地位，从法律上保证了所有的学校都应该有学校章程。

2.学校法人章程建设的必要性

宪法是国家的根本，那么学校在办学过程中也离不开其根本——章程。首先，学校章程建设是依法治校的需要。伴随着我国法律的日益健全，法制化已经延伸到教育领域，依法治校成为实现教育行政管理法制化的重中之重，然而要实现依法治校就必须有“法”可依，而这个“法”不仅包括教育法律、法规和行政规章制度，而且还包括学校章程和学校具体的规章制度。在这里学校章程便承担着法律法规与学校法制实践桥梁和载体的作用。其次，学校章程建设是实现学校自主管理的需要。学校的运行除了应遵守国家法律、法规和行政规章等外部规范，还应遵守学校内部规范。而学校章程就是其内部规范的具体表现，学校章程的制定和实施体现了“责任到人”的细化过程，是学校自主发展、自我约束的基本依据。再次，学校章程建设是规范主管部门监督检查的需要。学校章程在规范学校行为的同时，作为已经教育行政主管部门审核的学校自主办学的文件，同时也在间接规范着教育主管部门的管理职能；使主管部门能依法依章办事，为学校自主办学、管理学校创造一个宽松的环境。

二、学校章程建设存在的问题及原因分析

1.学校章程建设存在的问题

（1）依章办学意识淡薄。近年来，一些地方学校主管部门都在大力推动学校章程的制订工作，但是学校章程制定后，如何依章办学却不够清晰明确。在章程制订前，各地学校主管部门积极利用多种形式调动学校的积极性并为学校章程制订工作提供帮助，但章程制定出来后，学校主管部门对章程的关注却越来越少，教育行政部门人员和校长的依章办学的意识淡化。然而在现代学校管理中，制定学校章程文本并不是根本目的，在学校章程的指导下依照章程科学办学才是最终目的。然而现阶段的现状是，大多数中小学制定学校章程后并未将章程投入使用，对章程不重视、不关心，依章办学的意识非常的淡薄。更有一些学校其章程中的部分内容已与现阶段学校的办学实际不再相符，但学校却并未对章程进行修改，俨然学校章程已经成了挂在墙上的画，并未在学校办学和管理的实际中发挥作用。

（2）章程制定和实施中缺乏对师生、家长的关注。与学校章程关系最为紧密的是师生及家长，因此在学校章程的制定和实施过程中，首先应充分考虑广大师生、家长的诉求，使其主动参与章程的制定过程；其次，应将章程制定置于透明和公开的环境中，使全体师生成为自觉遵守和践行的行动者，并让家长成为章程建设的监督者。然而在现实中，大多学校章程的制定和修改只局限于反映校长或学校行政人员的意志，鲜少征询教师、学生、家长等各方意见，缺乏对师生、家长的关注。

（3）学校章程文本内容存在缺陷。从现阶段我国中小学已有的章程来看，章程建设大都能够体现学校的个性和特色，但从章程文本的内容、结构、语言等方面看仍存在诸多的不足，而这些问题便直接影响到章程的质量和章程的严肃性。例如：有些学校章程中没有指出学校的办学规模等，没有写明章程的修改程序，更有甚者，一些学校章程条款出现了与现有法律法规相抵触之处，等等。现有学校章程中还存在语言表述不规范的现象。学校章程作为规范性的文件，其语言运用应力求明确、规范、朴实，避免使用含义不清、不规范、口语化的语句，并且章程的条文应以完整的陈述句表述。但目前章程条文的语言运用却不是十分规范。例如：有的章程多出现缩略语，有的章程中过多使用“要”“必须”“不能”等强制性词语。同时，不少学校的章程文本还存在内容陈旧、修改不及时、脱离学校办学和管理实际的现象。

（4）章程建设缺乏有效的监督机制。当前，对学校章程建设的监督还十分薄弱，不论是在学校外部还是学校内部，都没有对学校章程的监督程序及体系。在学校外部，章程制定后，地方教育行政部门对于如何监督和保证章程顺利实施并没有明确规定，因此学校执行章程的积极性也便大打折扣。而在学校内部，对章程建设的监督工作同样不够重视，没有明确学校章程的监督主体和监督形式，因此对章程建设情况很难做到实质性的监督。更有一些学校认为没有必要对学校章程建设实施监督，也不了解当前学校章程建设正处在探索阶段，因此学校依章办学的意识并没有真正的建立，导致学校没有完全形成依章办学的机制，因此，学校需要专项督导来保障对学校章程建设的力度。

2.学校章程建设问题频发的原因

（1）章程建设和治理结构改革并行，难以为章程建设提供良好的法治基础和制度环境。学校章程是学校的“宪法”，更是学校办学最根本的规范性文件。而章程的最重要的作用之一就是规定学校的治理结构，然而我国的中小学校大部分都在不断地进行治理结构的改革，学校的治理结构不稳定，即便制定了学校章程，也缺乏应有的稳定性和权威性，因而很难具有约束效力。

（2）自上而下的章程建设推动机制使中小学章程的建设缺乏内在动力。学校章程的建设理应是学校作为独立法人在《教育法》规制下进行的一种自发的活动，但是我国绝大多数中小学的章程建设活动由教育行政主管部门发起和推动。这种具有极强行政化意味的章程建设推动机制虽然使部分学校加入章程建设的运动中，但是大部分学校是被动的参与，旨在完成其行政任务，走形式主义，因而其制定的章程并不具有权威性，由于缺乏内在动力，学校章程建设活动只能成为一种“面子工程”，毫无权威性及约束效可言。

（3）学校章程建设的过程中缺乏完善的公开透明、民族参与机制直接影响学习章程建设的质量和认同度公开透明、民族参与机制直接影响学习章程建设的质量和认同度。部分学校在章程建设中虽然也吸收了一部分基层教师参与章程建设活动，但是大部分的利益相关者如教师、学校行政管理人员、学生等没有参与其中，因而无法知晓章程建设的具体进展情况，无法介入于学校章程建设的具体决策，并且难以监督这一过程。

（4）学校章程建设者的知识和理念直接影响着章程建设的动机和能力，在很大程度上决定着章程建设的质量。我国中小学长期以来“无章办学”无论学校的高层领导还是学校的教师、行政管理人员、学生，对于章程是什么、应该如何进行章程活动等基本常识都相当陌生。而且，参与学校章程建设的利益相关者对于如何建立参与和监督机制、如何规定章程内容、如何体现本校的办学特色等都模糊不清。因此巨大的知识差距影响着学校的章程建设能力和建设质量。

三、加强我国中小学法人章程建设的对策

1.提高各主体对依章办学的价值认同

思想是行动的先导。目前学校章程建设工作在全国并没有全面开展，其最主要的原因是一些地区和学校对依章办学认识不足，缺乏章程建设的积极性。虽然在《中华人民共和国教育法》中明确规定我国中小学校要依章办学，但现实中广大教育工作者却并未充分认识到依章办学的必要性和重要性。因此，应着力提高广大教育工作者对“依章办学”的认识，使其认识到依章办学是依法治教、依法治校的重要基础。与此同时，更应提高依章办学的自主性，通过章程宣传、展示等多种途径，加大章程宣传力度，提高各方对学校章程地位和价值的认识。

2.严谨对待学校章程文本建设

学校章程建设工作的核心就是学校章程的文本建设，只有完善章程文本才能保证其良好的实施。首先，作为学校管理基础的学校章程，要切实符合学校办学和管理的实际情况，不能凭空编造。学校更要慎重对待学校章程文本的制订，不能照搬照抄。对于一些有利于学校发展、经实践证明的切实有效的经验和做法，则需要在学校章程的制定过程中加以提炼和升华，使其真正对学校的发展起到引领作用。其次，在起草章程时必须严把章程结构、用语这一关，要大量阅读相关章程，在一定的知识积累的基础上进行章程的撰写，且制定的章程要符合章程文本的正式规范，做到“有条有理，有理有据”。同时，学校主管部门还可以在撰写章程时借助专家的力量，借鉴企业、政府等组织章程和国外学校章程的相关规定，结合我国各类中小学校的实际情况，举办培训班和宣讲会、邀请有关专家到学校调研了解章程制订情况并帮助解决问题。最后，学校要根据国家的宏观政策和自身的管理实际及时修订章程，使学校章程跟上学校管理革新和教育改革实践的步伐。

3.建立健全学校章程建设监督机制

当前，我国中小学章程建设仍处在探索阶段，章程建设的工作还不完善，因此，需要对学校章程的建设进行专项的监督，来保证学校章程建设工作的质量和效率，早日实现“一校一章，一章一治”的目标。然而，在对学校章程进行监督的过程中，仅仅依靠教育行政部门的行政监督是难以发挥最佳的效果，这便需要学校、家长、社会等利益相关者的大力配合和积极参与。实现对学校章程建设内外结合的监督机制。只有这样将校内、校外监督有机结合，才能将学校章程建设督导作为一项常规性的工作，才能提高监督力度，从而保证学校章程建设工作落到实处。

参考文献

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（作者单位：中南民族大学公共管理学院）