职权配置与监督制约的改革思考

王向明　黄福涛

内容摘要：当前，职权配置、监督制约是检察官办案责任制改革试点中的关键问题。在职权配置上，依据检察职能不同选择“一体化”、“扁平化”、“整体化”的配置模式，确定包括抗命权在内的主任检察官职权。在监督制约上，可构建事中事后协调配合的完整体系。

关键词：检察官办案责任制 职权配置 监督制约

一、检察官办案责任制改革中的职权配置

（一）模式选择

职务犯罪侦查权的行政权色彩决定了权力配置的“一体化”。因为职务犯罪侦查是查清犯罪事实、抓捕犯罪嫌疑人，因此要求有严密的组织性和纪律性，一般由检察长或部门负责人组织一定的侦查力量主动、集体实施侦查，其权力运行机制与公安机关并无太大不同，因此具有浓厚的行政权色彩，对此不应过分强调主任检察官的独立职权，但为保障侦查活动的客观和公正，也应赋予侦查检察官一定自主决定权。改革实践中，可将搜查，调取、查封、扣押物证、书证、视听资料和电子数据，决定查询、查封、扣押、冻结犯罪嫌疑人的存款、汇款、债权、股票、基金份额等财产，委托鉴定等权力授权主任检察官决定。

公诉权、审查逮捕权的司法性特征决定了权力配置的“扁平化”。由于审查逮捕、审查起诉是中立的审查裁判性质，所以是典型的司法权，因此应更大限度地赋予主任检察官决定权。同时，为保证案件质量，现阶段下列事项保留检察长的决定权力，一是案件终局性决定权，如不受理、不起诉、撤回起诉、不批准逮捕、附条件逮捕，对犯罪嫌疑人采取强制措施以及解除或撤销，附条件不起诉考察意见等;二是重大、复杂、疑难案件的决定权;三是有可能直接侵犯当事人重要权利或影响诉讼程序进行的事项由检察长或检察委员会决定。

诉讼监督权的监督性特征决定了权力配置的“整体化”。依照法律规定，检察机关有权对其他司法机关的诉讼活动进行监督。因涉及其他司法机关，应当更加审慎，保持监督权力运用的统一性和规范性。为此，检察长或者检委会保留下列事项的决定权：抗诉、提请抗诉、纠正违法、复核决定、检察建议、终结审查、不支持监督申请等。主任检察官或者普通检察官可行使对一般违法行为的口头纠正权力。

其他检察职能的配置。除了上述主要检察职能外，检察机关内部还有许多职能需要明确权力配置。如对不符合赔偿案件申请条件案件的不立案决定，对举报有功人员奖励的决定，对当事人进行司法救助的决定等权力，依据权力和责任大小不同分配权力。

（三）基本内容

依照权力内容不同，主任检察官应当享有如下基本权力：

1.分案权。主任检察官负责本组内案件的分配。主任检察官认为检察官分配案件因故不能或者不宜办理时，可以报请检察长指定检察官办理。

2.决定权。决定权是主任检察官的最重要权力，也是检察官依法独立行使检察权的主要权力基础。主任检察官是主任检察官办案组织的主体，依法独立行使检察办案职权，对必须经检察长、检委会决定的重大检察事项外的事项，主任检察官都有自主做出结论而不受限制的权力。同样，在办案组中普通检察官也有能够自主决定的相应事项。

3.审核权。主任检察官对本组案件质量进行把关，对检察官办理的案件同步监督和流程监督，原则上审核权仅仅是程序审核，发挥监督作用。

4.异议权。主任检察官与办案检察官意见不同时，不具有直接的决定权，只能提出自己的意见供检察官参考。由于主任检察官业务能力强、经验丰富，办案检察官一般会接受主任检察官的意见。如果意见仍不统一，应报请检察长决定。

5.建议权。主任检察官对于应由检察长或检委会决定的事项有处理意见建议权。检察长或检委会决定与主任检察官意见不一致的，应当执行检察长或检委会决定。

6.召集权。主任检察官可主动或依组内检察官的申请召开办案组会议和主任检察官联系会议。

7.提请权。主任检察官可根据实际办案情况，将案件提请检察长决定或检委会讨论。

8.抗命权。此项权力是检察官独立行使职权的根本保障，也是检察官非常重要的权力。在域外，为确保检察官独立处理检察事务，通常赋予了检察官对上级指令的抗命权，包括消极抗命和积极抗命两种模式，前者主要在日本和我国台湾，后者在法国、德国、意大利等国家。我国法律并未赋予检察官抗命权，此次检察官办案责任制改革实践中也没有试点单位赋予主任检察官抗命权，对此我们认为抗命权是检察官独立职权的根本保证，是检察官极为重要的权力，在检察官权力体系中不可缺少，应当在今后加强研究和推进立法。

9.日常管理权。对于取消部门负责人的改革模式，主任检察官具有办案组日常管理的职权，包括本组的思想教育、业务管理、队伍建设、信息调研宣传稿件写作等。对于没有取消部门负责人，部门负责人兼任主任检察官的，部门负责人不仅负责本组的日常管理事务，还负责本部门的日常管理事务。

10.其他权力。

二、检察官办案责任制改革的监督制约

在检察机关内部，依照权力运行的阶段性过程不同可分为事中和事后监督制约。对权力运行过程的监督制约，依托检察资源，可建构上下一体、横向制约、综合监控的体系。

（一）事中监督制约

1.上下一体。（1）检察长、检委会对主任检察官执法办案的监督。检察长、检委会有权随时检查、了解主任检察官的办案情况，包括案件办理的进度、对有关事项的处理意见等。检察长、检委会有权变更、撤销主任检察官的决定。检察长、检委會变更、撤销主任检察官决定的，应当记录在案，主任检察官应当执行。（2）部门负责人对本部门执法办案的监督管理工作。部门负责人有权监督、检查、协调主任检察官与其他检察官、书记员的执法办案工作。主任检察官认为对案件难以做出决定的，部门负责人可以召开主任检察官会议进行讨论，讨论意见供承办案件的主任检察官参考。部门负责人应制定针对办案组的业务考评指标，建立主任检察官执法档案，并每季度对主任检察官的称职与否书写一次评定意见并说明理由，若主任检察官连续两季度被评为基本称职或在季度、全年综合评定为不称职的，部门负责人有权报请主任检察官任免委员会撤换主任检察官。（3）加强办案组成员间的监督。主任检察官在办案过程中应当充分发扬民主，注意听取办案组成员的意见建议。如果办案组成员不服从主任检察官的工作意见，或者由于严重不负责任致使工作出现重大失误的，主任检察官有权向主管检察长或部门负责人申请更换。办案组成员对主任检察官在办案中出现的违纪违法情况，应及时向检察长、纪检监察部门或部门负责人报告。

2.横向制约。（1）侦查监督部门对公诉部门主任检察官的制约。主要体现在：一是公诉部门主任检察官经审查需对适用取保候审的嫌疑人变更为逮捕强制措施时，需与侦查监督部门事先沟通，并履行相应审批程序后，录入系统受案;二是对于捕后进行羁押必要性审查后改变强制措施的案件，变更后三日内由公诉部门主任检察官将变更原因、相应法律文书等向侦查监督部门备案;三是公诉部门主任检察官应督促本组检察官将案件后续起诉和判决情况及时录入系统，便于侦查监督部门总结、参考、监督;四是对于本院捕后拟作不诉或其他处理的案件，主任检察官应当在将案件提请检委会讨论之前，将相关情况及时与侦查监督部门进行沟通。（2）公诉部门对侦查监督部门主任检察官的制约。主要体现在：一是对于附条件逮捕案件、证据不足不捕案件和上级督办、重大敏感和存在重大信访隐患案件，每月由侦查监督部门主任检察官将案件基本信息向公诉部门备案;二是对于公诉部门主任检察官移转的立案监督线索，应及时受理，并在做出处理决定后十个工作日内，由侦查监督部门主任检察官将处理结果回复公诉部门主任检察官;三是侦查监督部门主任检察官应每月定期向公诉部门、案管办通报因不认为是犯罪而不捕的案件情况，对于存在较大分歧争议案件，可以视情况在结案前及时与公诉部门沟通。（3）公诉部门对自侦部门主任检察官的制约。主要体现在：一是对于本院办理的自侦案件，公诉部门主任检察官在作出退补决定后，应与侦查阶段主任检察官充分沟通，说明情况并给予指导和监督;二是自侦部门主任检察官受理线索后，应于初查终结十个工作日内将处理结果回复给公诉部门，并附相关材料。（4）自侦部门对公诉部门主任检察官的制约。主要体现在：一是对于本院办理的自侦案件，在公诉阶段如遇涉及增减事实或拟作不诉处理时，公诉部门主任检察官应提前与自侦部门协商沟通;二是自侦部门主任检察官及时审查并依据情况受理公诉部门主任检察官移转的职务犯罪线索，及时反馈进展信息。

3.综合监控。依托检察机关统一业务应用系统，由专门部门对主任检察官的履职情况进行综合监控。（1）案件管理办公室依托案件信息管理系统对案件进行信息统计和流程监控。主要包括：对办案期限进行監控、提示和超期通报;对于延长期限和补充侦查的案件，逐月监控并通报案件比例;对于诉讼监督情况，可通过审查案件系统中相关信息的录入，进行实时监督。（2）对执法办案重要节点进行监督。这种节点主要是检察长下放给主任检察官的职权的行使，如，对于需要减少起诉意见书认定的犯罪事实的情况，主任检察官应当向案件管理办公室及时备案、接受监督。（3）进行风险预警工作。承办案件的主任检察官是执法办案风险化解的主体，即谁承办，谁评估，谁化解。案件管理办公室应当督促主任检察官受理案件后，及时了解受理案件之前的风险情况，并对案件进行风险评估。案件管理办公室应负责对执法办案风险预警信息的收集和整合工作，跟踪并实时监控风险信息情况，及时向承办部门反馈并提出建议。案件管理办公室应建立执法办案风险信息数据库，执法办案风险信息应当全面反映当事人的基本情况、诉求、案情和息诉化解情况，形成档案资料。（4）围绕检务公开的要求在部分终结性法律文书公开之前进行文书质量监督。重点监督不立案、不批捕、不起诉、不抗诉、不赔偿等文书的释法说理情况，督促主任检察官切实增强文书的说理性，避免引发当事人对检察机关暗箱操作、神秘执法的猜疑。及时将评查结果反馈给承办案件的主任检察官，督促其查找原因并切实整改。

（二）事后监督制约

1.案件管理办公室对已结案件进行实体性评查。对于退补、检法分歧、不捕、不诉、撤诉、判决无罪、刑事申诉、刑事赔偿等案件，采用逐案调卷的方式进行专项评查;对于其他案件，可以定期随机调卷抽查。评查的重点包含案件事实情节、证据、定性、处理、法律适用等，评查采用个案评查与类案总结的形式进行，注意查找、发现执法办案中苗头性、倾向性、深层次的问题，提出对策建议。

2.纪检监察部门通过检务督察加强对执法办案的监督。突出检务督察重点，开展个案督察和案件专项督察。依据《人民检察院执法办案内部监督暂行规定》的要求，对重点案件、领导批示或者群众反映强烈的不文明、不规范办案等问题，积极开展个案督察。围绕新修改的刑诉法、民诉法的实施情况，以及信访接待、公诉人出庭、律师行使权利、扣押冻结款物等工作，开展专项督察。对督察中发现的执法不规范、不文明、不作为等情况，采取警示性谈话、批评教育、通报等

方式进行处理，限期整改，增强督察效果。