经济学视野下的授权立法制度

摘要：授权立法制度发展到今天，正被人们接受并被并被确立下来，这既与制度本身的优越性有关，也是顺应世界经济发展、现代政府管理创新的必然要求。在我国，授权立法制度与国家的基本国情相结合，在实践过程中取得了较好的效果，但同时该制度也存在着一些问题。授权立法制度适应于立法的效率性的需要而产生，但由于突破了传统的三权分立模式，该制度很容易导致被授权主体滥用权力。因此，要有效的发挥授权立法制度的作用，就必须界定好授权的范围、保证信息的公开透明，并且建立完善的激励机制。

关键词：授权立法;授权范围;信息;激励机制

一、 引言

随着社会的不断发展，当代政府所面临的复杂性、动态性和多元性的环境，以及公共问题的复杂性，使得政府治理难度不断增加。现代政府的行为关系到社会生活的方方面面，给予政府适当的立法权，不断提高政府治理能力，对进一步促进经济的发展和社会的繁荣，保障公民权利、建设法治政府具有重要意义。

授权立法制度自产生依赖以来，就受到世界各国的关注。目前，授权立法制度在世界范围内都得到了赞同并被付诸实践。它在解决法律滞后性、提高行政效率、解决经济和社会发展过程中产生的问题上都做出了很大的贡献，产生了深远的影响。在我国，立法授权制度也获得了巨大的发展，但是这不能掩盖一些理论上的问题和现实中的困境给其合理性和合目的性带来的质疑。在本文中，笔者试图综合采用一些经济学上的概念和视角来对授权立法制度的益处和问题进行分析和说明，同时，也试图寻找出一些可能的解决方法，以期商榷之效。

二、 授权立法制度的一般性问题考察

“人类发展阶段史就是各种利益冲突的博弈史;而利益博弈规则的制度则是提供基本的结构，在整个人类历史上，人们通过这个基本结构来创造秩序并减少交换中的不确定性”并降低交易成本（周明勇，2014）。因此，授权立法制度是降低立法成本、提高立法效率、尽量避免立法空白和滞后的高效工具。中国作为一个正在走向全面的市场经济的大国，处于社会高速发展的阶段。大量增加的社会交往以及其带来的社会关系的日益复杂，必然需要大量的法律法规来对其进行管理和控制，因此授权立法制度的必要性往往被通过说明社会关系的日益多样和复杂来说明，但是授权立法制度的问题不是出在作为法律规制对象的法律中的人以及他们在交往中的产生的社会关系身上，而是出在以立法者身份出现的制定法律的国家机关以及组成其的人身上。由此，对于授权立法制度必要性所探讨的重点就应该放在立法者身上，进而放在立法权限的界分上。而授权立法制度在本质上构成了对严格的三权分立制度的背离，它必然会产生一定的对三权分立制度的缺点的克服，也会产生三权分立制度下立法者不曾遇到的问题。关键在于，我们必须考量在这种改变之下，我们的收益和成本，那个更大？这样我们才可以确定在这两种制度之间的抉择。

众所周知，授权立法制度最显著的问题就是受权主体容易滥用立法权，容易超越立法权限，并进而造成对公民权利的侵害。因此，控制滥用立法权的第一步就是界定授权的界限。经济学上所说的产权是交易的基础，也是定分止争的基础。事实上，立法权作为一种有成本（立法有巨大的政治经济成本）、有收益（立法付诸实践滞后带来的个人权利的保护和社会秩序的有序）的权力，类似于产权的概念。在三权分立制度之下，各个权力主体各享各自的“产权”，各行其职，互不干涉，可以最大限度的保证权力体系的内在安定，保证对各自的制约，保证对社会的有效管理和控制。但是，立法活动所控制的对象有轻重之分、缓急之别。立法主体所掌握的资源有限，立法资源的稀缺性，决定立法活动必须是考虑成本的活动，否则便不能保证立法活动的效率的最大化。在社会关系简单的时期，立法主体是可以胜任有限的立法活动的，但是，在社会关系日益复杂的情况下，产权的各自独立就暴露了其效率低下的缺点。

我们从一个简单的模型说起。假设立法主体制定规制A社会关系的成本是100（简称A法），规制B社会关系的成本是90（简称B法），规制C社会关系的成本是20（简称C法）。行政主体制定A法的成本是120，制定B法的成本是100，制定C法的成本是10。立法者的总的资源（时间和金钱）是200，行政主体的总的资源量是也是200。那么在资源无法满足制定三部法律的制定的情况下，如果立法者选择制定A和C或者B和C的情况下，立法者都是无效率的，而在立法者制定A和B，放弃C的情况下，立法活动在有限资源来达到了最大化效率。

经济学上一个重要的假设是交换使得双方的福利都获得了增加，而由于受权主体对于C社会关系的熟悉，导致其调研和考察的成本的降低，比如说只需要15的成本，那么立法主体背离三权分立的限制，将C的立法的“产权”转与行政主体，立法的效率就达到了最大。由此，授权立法制度的本质是适应法律效率性的需要，这也确定了授权立法的最本质的产生的依据。而社会关系的复杂化，这只是说明一定的必要性的依据，而非必需性的依据。在社会关系复杂化扩大化的情况下，国家完全可以通过扩大立法机关规模，延长工作时间，缩短立法程序的方法跟上社会的需要。但这是无效率的。但是，必须注意的是，在缺乏有效的监督的情况下，受权的容易导致越权的缺陷将会产生恶果，这些恶果则不仅仅是效率方面的，它导致的对人权和自由的侵害，以及对立法权的侵蚀所造成的影响更是不可估量的。仍然是上面的模型，假定A社会关系与C社会关系具有很大的相似性，并且如果行政机关根据自己的利益制定A法的话，其利益可以得到保证。那么如果立法机关根据制定C法的授权越权制定A法的话，制定A法的成本就便成立120，并且在立法机关为获得充分信息也制定A法的情况下，A法的成本达到了220，这之中还不包括立法机关的机会成本和两部调整同一法律关系的法律在实行中的矛盾产生的社会成本。更严重的是，立法主体在花费一定的成本发现受权主体越权之后，还要再花费一定的成本将其废止。由此可见，如果使用不善，授权立法制度就会具有很大的危险性，授权立法制度就像一把达摩克利斯宝剑，需要有一定的对受权主体的管理和控制的方法。关键的要做好的几个方面如下：

（1）权限界定。如前所述，权限的要素在保证授权立法制度充分发挥作用过程中具有重要的作用。首先，立法权限的授予必须保证效率的最大化，前述的模型中如果调整A的立法权的授予主体，这个授权就是不合理的，同时将C的立法权授予授权主体时，要给予授权主体充分的权力和相当的自由裁量权，保证C法的有效制定和顺利实施。其次是保证权限的明确的界定。由此，如果授权的命令中界限模糊，容易给予受权主体空当越权，产生负面的影响。授权立法的底线必须非常明确，在涉及人身基本权利和义务以及关乎国家机关组织的根本问题上，这些法律不能被纳入可授权的范围之内。

（2）信息获取。在授权立法的立法位阶的学说中有一种将授权立法的法律等同于授权立法主体立法的学说叫“代理说”，同样的，授权立法也可以看成是受权主体代理授权主体，尽管受权主体享有较大的自由和权限这里就产生了一种可能的危机，既“代理人风险”。代理人对于本人来讲，对代理事项拥有更多的信息，在本人不能获得充分的事后的信息的基础上，代理人就有可能利用自己的优势地位，为自己的利益做出并非最大效率的决策。这种风险在授权立法中就表现为受权主体越权。由此可见，信息，应该被放在比监督制度更为重要的位置上获得考虑。信息的公开化和透明，尤其是授权主体的充分知晓，是对受权主体的控制和管理的重要因素。

（3）充分激励。“信息不对称是现代激励理论的基本出发点，激励机制设计的目的，就是通过对行为主体的奖惩与其提供的信息或外在可观察的信息联系起来，从而将行为的社会成本和收益内部化为决策者个人的成本与收益”（张维迎，2003）。激励不仅包括正的激励也包括负的激励，如果能够明确越权主体的责任承担，那么受权主体将会有更大的可能性会去选择不越权，如果能够给予明确按照授权权限制定法律的主体以奖励，那么不越权将会成为受权主体的最佳选择。

这里的激励是指一种正的激励，而监督则是一种负的激励。由于越权行为的特性，使得我们更多的关注对授权行为的监督和越权行为的处罚，而忽视对遵守权限行为的鼓励性的控制方法。在我看来，制定出一部合权限的，合乎社会需要的法律获得的鼓励，是一种比监督更加有效的控制方法。前段时间重庆市一个律师事务所接受政府委托制定一部规章的事件至今仍然有一定的借鉴意义，尽管这个事件最终在中国特殊的国情体制下失败了，但是，这个事件中的给予物质报酬，由接受者代理制定法律的做法仍然不愧为一个正面激励的典型。授权立法面对的最大的困境即是语言世界的有限性带来的立法权限授予不可避免的模糊性和信息获取有限带来的信息的不对称性，因此，正如法律只能诱导人不杀人，而不能强制人不杀人一样，法律的授权要考虑得更多应该是如何激励受权主体做出合乎目的性的选择。将激励与监督结合起来，也许是最具有一定合理性的措施。

三、 我国授权立法制度现存问题

授权立法制度已经成为现今社会的一种通说，随着我国改革开放和建设社会主义市场经济的深化与发展，我国授权立法迅速发展起来，受到了政府与理论界的重视，但是在制度确立与发展中，也产生了不少问题，根据上述分析，结合我国的立法实践，授权立法制度的问题和弊端主要体现在以下三个方面：

（1）立法权限问题。我国现行宪法和各级组织法对立法权限做了相关界定。如宪法58条、62条、67条、89条、90条和100条等，地方组织法第7条、第38条和第51条等也规定了中央和地方立法权限的界分。这些规定奠定了我国立法体制的基本框架，确定了立法权限秩序的基本模式。但由于“根据情况”、“不相抵触”等关键性词语的含义模糊不清，尚难充分发挥对授权行为的监控、约束作用。如依照“情势需要”原则，国务院被授予很大的立法权，宽泛的规定使得国务院成为了非常重要的立法者。比如税收立法方面，在国外，根据“无代表既无税收”原则，把权限严格限定在立法机关手中，而在我国，国务院几乎垄断了我国的税收立法领域，制定了50多个有关税收的暂行规定和条例（蒋飞云，2001）。尤其是对人大立法保留事项问题，无论是理论研究还是立法尝试都未能触及。这些使得中国立法控制和管理的第一个因素未得到满足。

（2）信息获取问题。首先，中国受权主体在制定授权立法时，缺乏相关的公开程序和真实反映民众意愿的渠道，咨询、协商、听证会等收集民意的方式也往往流于形式。更重要的是，作为重要监督制度的备案制度缺乏完备的程序规定，在我国，地方性法规以及行政规章都应当向全国人大常委会备案，但是他们并未设立相关的审查部门，也无法对报备的法律进行及时的审查，所以备案制度也往往流于形式，导致违规越权的行为产生。权力机关没有充分的获取信息的能力，自然无法保障授权立法在受限制的范围内高效发挥作用。

（3）激励问题。在我国现行的立法制度中，无论是立法活动还是立法监督活动上，尚未建立明确的责任制度和激励制度（主要是负的激励）。这造成立法主体的职权和职责脱钩，而立法监督主体也缺乏监督动力，当他们出现严重失职造成重大损失时难以依法追究其责任。这也就使得监督主体和被监督者更容易倾向于选择追求本部门或利益相关者的利益而忽略甚至损害社会和国家利益的。由此可见，建立完善的监督和激励机制仍然是解决问题，保持授权制度高效的核心问题。

四、 我国授权立法制度完善建议

授权立法制度存在着以上的问题，需要引起我们的重视，并且不断完善，使得授权立法制度有利于保障公民的权利和自由，有利于实现公平正义，有利于提高效益有利于社会可持续发展。

1. 成立专门的监督主体。人大监督的问题不仅在于政治上的中国固有的结构性问题，更在于人大本身可利用资源的稀缺性。人大本身承担着大量的立法任务，而且人员有限、时间有限，进行授权立法本身在一定程度上便是出于提高效率、减少压力的需要，而如果反过来再由人大进行细致全面的检查，岂非缘木求鱼？人大花在立法监督所必需的调研的成本，不会比亲力亲为的成本低多少，而人大如果都没有经过立法的受权主体的细致地调研的步骤，又怎能正确有效的确定所制定法律的可行性和正确性呢？由此，较次的、但是也是符合效率的方法既是成立专门的立法监督主体监督授权立法。当然，这仍然是在监督层面的举措。独立监督主体应处于中立地位，它应该是由具有专业法律知识人员组成的专业性、权威性的机构，它对授权主体制定的所有法规享有审查权，同时可以提出裁决意见。

2. 完善的信息获得制度。信息透明不仅可以克服代理人与被代理人之间信息不对称造成的“道德风险”问题，也有利于法活动在有限资源来达到了最大化效率。要完善信息获得制度，首先，要完善批准程序和备案程序，对备案的内容要有清晰的要求，并对备案的期限以及审查与批准的期限作出明确的规定。其次，立法的可行性研究、调研报告、会议纪要甚至听证会纪录都应该形成报告，提交于备案机关，保证备案机关全面、正确的获取信息。这不仅有利于法律法规制定的科学化、民主化，也利于审查部门对相关法律的审查。

3. 明确的授权界限。在我国，应该通过《立法法》的修改完善对授权立法的规定：首先，明确授权立法的主体和权限。对各级、各类机关所享有的立法权，明确规定其界限;根本性权力不得授出，尤其是在涉及人身基本权利和义务以及关乎国家机关组织的根本问题上;未经授权法的明确规定，接受授权的机关不得再将被授权力转授予其他机关行使。其次，明确授权法中的基本内容。包括授权的事项与理由，授权的范围与行使标准等。再次，规定授权立法统一的程序，通过协商、听证等形式保证法律法规制定的科学化、民主化。

4. 建立初步的、可能的激励机制。在授权立法授权、制定和实施的过程中，进行有效的评估并建立合理的奖惩体系，有利于促进授权立法制度的改进和完善。在负面激励方面，完善对立法授权的监督体系，并且对相关的违法甚至违宪的主体和法规加以严惩，必然有利于授权立法制度的建立。另一方面，给予被授权机关政治上的、或者经济上的荣誉或利益，不仅是可能的，而且是更好的防止越权滥权的途径。如果不给予大棒，那么就给予他面包吧，这不仅是一种政治策略，更是一种深刻的哲理。尽管这只是一种可能的设想，但是一旦能够得到实行，就会实现整个管理策略的完善。

应当说，在建设社会主义法治国家的背景下，授权立法制度对于提高政府效率，解决社会问题等方面产生重要影响，也对推进依法行政和政府法治，发展社会主义市场经济和民主政治都发挥着非常重要的作用。但是，我们也不能忽视其可能造成的负面影响。立法授权制度的不健全可能导致行政力量对立法权的侵蚀以及行政部门的快速膨胀，更重要的是，可能导致对公民尊严和权利的侵害。深刻认识授权立法制度的两面性，洞悉其背后的效率优先的准则，控制其的不利影响，是我们对待法律授权制度正确的态度，在我们不断追求完善的努力下，授权立法制度必然将在将来发挥更大的、更好的作用。

参考文献：

1.周明勇，肖宏伟.生态民间借贷制度研究.沈阳师范大学学报，2014，（1）.

2.张维迎.信息，信任和法律.北京：三联书店，2003.

3.宋方青.中国授权立法新规制之评析.政治与法律，2001，（4）.

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5.卢晖，李长喜.授权立法若干问题研究.河南省政法管理干部学院学报，2001，（5）.

6.范忠信，范沁芳.论对授权立法中授权行为的监控——各国现制比较及我国现制之反省.法律科学，2001，（1）.

作者简介：胡楠（1988-），男，汉族，山东省临沂市人，中国人民大学公共管理学院博士生，研究方向为行政管理、公益慈善、公益文化。

收稿日期：2014-11-19。