我国商业银行法律监管的困境及出路

摘要：我国银行监管法律制度的困境包括监管乏力、监管法律制度不健全、不完善、不协调、不周延、可操作性差等问题。针对这些问题：一方面，要健全银行业的内部监督制衡机制，增强银行的自我约束能力;另一方面，要建立和完善银行业监督法律制度，充分发挥银行监管机构的外部监督作用。

关键词：商业银行;法律监管;宏观调控

一、 我国商业银行法律监管的困境分析

我国银行监管法律制度在立法目的、原则和许多制度设计上存在交叉重叠之处，且内容规定又原则性太强，可操作性差，导致银行法律监管中的监管力度和监管体系出了问题。

1. 法律监管乏力导致银行腐败案频发。我国银行监管法律制度存在设计上的漏洞，加之实施不力，难以对银行工作人员形成有效的约束力，并导致银行腐败案频发。工商银行、中国银行、建设银行、农业银行、光大银行等都曾有案件发生。目前实行的“四级管理、四级经营”的管理模式赋予了支行行长非常大的经营管理权，使其能够直接掌握支行财务管理权、核算管理权、财务账目等，加之拥有独立的人事权，从而形成了权力过于集中的局面，成为滋生腐败的重要原因。目前，国际上通行的银行内部分专业管理的模式更有利于发挥分支机构内部约束机制的作用，应当为我国银行业监督管理所借鉴。

2. 银行监管法律规定有失周延。我国银行监管法律规定原则性较强，这给法律监管造成了不小的困难：首先，银行业准入制度不完善导致市场混乱。我国《商业银行法》所规定的银行业准入条件有很大的不完整、不确定性，这在增加监管的灵活性的同时，也为地方政府钻法律空子留下了可乘之机。其次，银行业退出制度不完整直接影响经济稳定。银行作为经济往来的枢纽与社会个体利益攸关，其破产、撤销或清算较之普通公司会在更大程度和范围上影响社会稳定，应当对其退出制度做出全面和审慎规定。但现有法律均没有对银行业的退出制度做出完整的规定，导致个体利益受损的几率增加。再次，银行监管机制的缺陷严重影响了监管职能的发挥：一是既没有对监管机构工作人员的从业资格做出具体规定，也没有对其执法程序做出适当安排;二是银行业监督检察权的保障机制不健全，不仅监察权的内容较少，而且职权行使程序的规定也较为简单;三是对境外金融机构的监管制度不够完善，监管权的行使较为被动，缺乏主动监管措施。最后，银行内部监督制衡机制不健全，不利于其增强自我防范风险的能力。

3. 各银行监管法律制度之间有失协调。从效力位阶上看，我国银行监管法律制度可以分为三级，即以《人民银行法》、《商业银行法》和《银行业监督管理法》为主的基本法律、国务院的行政法规和中国人民银行的部门规章。由于基本法律的原则性较强，仅为银行监管确立了基本的框架，尚需要具体的实施细则加以补充。但国务院行政法规及中国人民银行的部门规章并没有及时做出有针对性的回应，导致基本法律中的委任性规则无法落实。银行监管中的下位法和上位法之间的衔接不够紧密，给银行监管的执法工作带来困难。同时，由于相继出台的下位法的针对性不足，导致出现对基本法律内容的大量重复。此外，由于对某些规章的关注度不高，导致早期制定的规章过于滞后，甚至与后来制定的基本法律出现矛盾，造成了银行监管法律制度之间的失调。

4. 监管法律制度没有充分体现宏观调控目标。我国《人民银行法》将宏观调控作为自己的目标之一，但在《商业银行法》和《银行业监管法》中大量的监管职能都是关于银行具体业务的监管，而较少涉及宏观调控、鼓励竞争、营造市场环境、风险监测及预警机制、银行业协调机制等内容，没有充分体现银行监管在宏观调控中的作用。从中也可以看出，目前我国银行监管法试图通过对银行的业务监督，来达到稳健经营和降低风险的目的。同时还特别强调了对银行客户的权益保护，避免银行经营不善而引起的社会波动，这与我国居民习惯于存款的国情相适应。这种以业务监管为主的监管模式导致监管偏颇：缺乏前瞻性、不利于提高银行的自我防范意识、不利于增强银行的竞争力、也不利于为银行业的发展营造良好的外部环境。此外，由于银行监管机构的人力、物力有限，将有限的监管力量集中在规模巨大的银行业务领域，使监管显得捉襟见肘，难以充分发挥监管的作用。监管机构及人员过多地参与到业务监管中，也容易使银行的自主经营权受到妨碍，易于引发监管机构及人员的腐败。在发展市场经济的大背景下，强调权利本位已经成为立法潮流，而监管权过多地干预银行与客户之间的关系也容易导致私权被侵蚀的后果。由此可见，我国监管法律制度的模式设计应当加以修正和完善。

5. 监管人员的专业素质有待提高。由于金融机构的业务具有很强的专业性，尤其是随着金融创新及金融衍生工具的不断翻新，要求监管人员的知识结构也要不断更新，这就要求监管人员应当具备会计、审计、财务管理、法律、金融、计算机等丰富的专业知识，否则将难以胜任监管工作，但我国《人民银行法》和《商业银行法》等均未对监管人员素质做出相应规定。从实际情况来看，监管人员的专业素质和职业技能整体偏低，很多从业人员并不具备相应的专业知识，专业对口的监管人员为数极少。这必然导致监管人员对银行业务一知半解，不能及时发现并分析银行业存在的问题，也就难以发挥其应有的监管作用。

二、 完善商业银行监管的路径

我国银行业监管法律制度的完善：一方面，健全银行业的内部监督制衡机制，增强银行的自我约束能力;另一方面，建立和完善银行业监督法律制度，充分发挥银行监管机构的外部监督作用。

1. 提高商业银行的自律能力。从纵向来看，我国银行组织结构可划分为总行、分行、支行、分理处和储蓄所，实行纵向垂直领导分级授权的管理模式。由于分级较多而内部监督机制不健全，导致支行权力失控的情况比较严重。因此，加强银行业的自我约束能力对于防止腐败具有重要意义。

（1）完善银行治理结构。目前，我国的商业银行已基本完成了公司制改造，建立了公司化的管理模式，但从现实情况来看，我国银行公司治理结构中的监督制衡机制并不理想，“四级管理、四级经营”的构架导致权力失控问题比较突出，并成为银行腐败案频发的重要原因。可从两个方面加强制度建设：一是建立和完善稽查制度，保障稽查机构和稽查体系的独立性。上下级稽查机构实行垂直领导，避免稽查人员受到行长人事任免权的影响，确保稽查人员能够独立行使监督检查权;二是明确界定内外监管的关系，银行应当减少对外部监管的依赖性，着重完善内部监管制度，严格实施审贷分离制度、内部稽查制度、信贷资产质量责任制度等，而监管机构则督促和检查银行内部监督制衡机制的建设及运行情况。

（2）改善银行管理体制。银行公司制改造只是改变了银行的治理结构，并没有对其传统的管理体制发生影响， 因层级设置过多而导致监督乏力、信息不畅等诸多问题，降低了监管效率。目前，国际上较为通行“扁平化”管理模式，通过减少层级设置来减少中间授权环节，在提高了监管效率的同时还降低了银行腐败发生的几率。此外，还可以考虑以业务类型为主线的“条状”管理模式，如银行卡业务、外汇业务、票据业务等，通过对银行业务的专业化管理可以提高监管质量和效率。

（3）健全银行管理措施。在全球经济一体化的时代背景下，我国经济与世界经济的融合度日渐增强，银行业已经成为我国市场经济乃至世界经济的重要组成部分，银行在市场竞争过程中必然要不断拓宽自己的业务领域，要求银行不断完善防范和控制风险的措施，防止监管疏漏给犯罪分子可乘之机。在银行已经普遍运用网络开展业务的情况下，尤其应当注意网络安全及控制、补救措施，避免因监管不力可能造成的损害。

2. 健全商业银行的他律制度。我国银行业出现的诸多问题，固然与商业银行的自律机制不健全有关，但同时也暴露出银行监管法律制度中存在的漏洞、偏差、滞后等问题，需要对相应的法律制度加以完善。

（1）完善银行业的准入、退出制度。银行作为社会经济活动的重要枢纽，是社会资金的最大中转站，因而必须保障银行业有健全的的准入、退出制度，否则增加社会经济生活的风险。

其一，从准入制度来看，由于准入制度的法律规定不健全，商业银行法所规定的准入条件原则性较强，缺乏可以直接作为准入标准的规定，需要国务院行政法规或者中国人民银行的行政规章来做出具体规定，导致准入制度的政策性比较强，缺乏应有的稳定性和权威性。同时，由于对银行与其他金融机构之间的本质区别没有做出明确规定，为地方政府及商业银行本身违规设立金融机构从事银行业务留下“活口儿”。因此，应当完善银行业准入制度，避免准用性规则和委任性规则所带来的不确定性。

其二，从退出制度来看，银行及其分支机构（尤其是外资银行的分支机构）的退出将对社会经济的稳定产生重大影响，但由于现有法律制度并没有对银行退出制度做出完善规定，在银行破产、撤销、清算等情况发生时，存款人及其他债权人的利益极易受到损害。应当通过退出制度避免政策性规定所带来的不确定性及行政权的不恰当介入。总之，只有将银行准入及退出纳入法律调整，才能保障制度的稳定性，更好地维护银行业的健康发展，保护存款人及其他相关利益主体的合法权益。

（2）协调银行监管法律制度内部关系。从效力位阶上看，我国银行监管法律制度的构成可分为三级，即法律、行政法规和规章。由于立法经验不足及原则性过强等原因，导致法律制度不健全、法律规定不协调，依法监管的意识淡薄，法律更新速度慢，法律条款间的矛盾及脱离实际情况等问题。相应的解决措施包括：一是改变传统的立法模式。我国的法律一般仅对相关问题做出框架性规定，而具体内容则通过授权的方式交由行政法规或者规章加以细化。这种立法方式不仅降低了法律的权威性和稳定性，而且在行政法规和规章不能及时配套出台的情况下，极易导致无法可依的情况发生。应当增强法律的可操作性，使法律切实成为监管依据。二是增强立法的专业化水平。应当加强对银行监管法的研究能力，提高立法的专业化水平，增强立法的针对性，尽量避免对已有法律的简单重复。三是及时清理滞后的法律规定。由于管理模式、业务创新及金融衍生工具的快速进步，许多早期的法律制度已经严重滞后于银行业发展现状。不仅不能起到应有的规范作用，而且还常与新颁布的法规相矛盾、抵牾，因而应当及时清理或修改不合时宜的法律文件，提高各项银行监管法律制度整体上的协调性。四是下位法应当对上位法的原则性规定及委任性规定及时做出回应。

（3）明确规定监管人员的从业资格。我国的银行监管法仅对监管人员的从业资格做了笼而统之的规定，变相降低了监管人员的准入门槛儿。在银行业务创新及各种金融衍生品层出不穷的背景下，银行监管工作对专业人才比以往任何时候都更具依赖性。因此应当对监管人员的从业资格做出明确而详细的规定，并以法律的形式固定下来，为专业人才的培养提供法律保障，为银行监管工作源源不断地培养后备人才。

（4）建立存款保险制度。我国《商业银行法》第三章“对存款人的保护”仅5个条文，由于太过原则性而无法有效维护存款人的合法权益。由于法律上没有关于存款人保护的详细规定，导致银行监管机构及银行业协会在保护存款人合法权益方面职责不清，存款人仅能凭借存折或者银行卡来主张权利，一但出现银行存款被盗或者丢失的情况，银行往往以各种借口推卸责任。因此，应当借鉴国际上较普遍采用的存款人保险制度，加强存款人权益保护。

（5）建立高效的银行监管模式。在金融业混业经营并快速发展的背景下，分业监管的制度安排无法有效监管金融市场，甚至由于监管的重叠和空白而导致无法及时识别、化解金融风险，从而使风险进一步累积成系统性风险，最终酿成金融危机。20世纪80年代～90年代，国际金融监管的主流趋势是由分业监管向混业监管过渡。我国银行业的发展已经由原来的分业经营发展为混业经营，如光大、中信等集团公司的混业经营均获得了快速发展，但其监管模式却仍处于分业监管的状态：以银监会为主的金融业监管机构包括中国人民银行、银监会、证监会、保监会、国务院审计和监察等部门。诸多监管机构之间信息沟通不畅、职能交叉等降低了监管效率，不能完全适应混业经营的现实状况。尽管三大监管机构之间建立了“金融监管联席会议”（2000年）并签署了《在金融监管方面分工合作的备忘录》（2003年），但仍然无法解决分业监管相对于混业经营而言的局限性。应当在现有银行监管机构及协调机制的基础上建立专门的金融监管协调委员会，使各分业监管机构之间的信息沟通和共享常态化、制度化，使银行监管工作与金融机构的混业经营相适应。

（6）加强银行监管国际合作。在全球经济一体化的背景下，银行业务也从国内业务发展为国际业务，各国银行之间在结算、转账、投融资等方面的业务联系越来越紧密，彼此之间的影响力也越来越大。一个银行的经营不善可能会引起其他关系银行的连锁反应。因此，加强银行监管的国际合作具有非常重要的意义。据银监会统计，截止2011年6月底，我国银监会已经与世界上44个国家和地区的银行监管机构签署了双边监管合作谅解备忘录和监管合作协议。目前，《巴塞尔协议》、《金融服务协议》、《服务贸易总协定》等国际协议或协定对各国银行监管法律制度具有较大的影响，《有效银行监管的核心原则》对于建立和完善我国的银行监管法律制度具有重要参考价值。我国银行监督机构在参与国际合作过程中要注意制度建设，为参与国际合作提供法律根据，并不断吸收借鉴国际经验，完善现有的银行监管法律制度。

三、 结论

银行作为社会经济生活的枢纽对社会生产和生活发生着全面的影响作用，因而必须加强对银行业的监督管理以保持社会经济的稳定，保护相关利益主体的合法权益。为此我国先后制定了《中国人民银行法》、《商业银行法》、《银行业监督管理法》等法律及一系列行政法规和规章。在银行监管法制不断健全的同时，银行监管机构也逐步向专业化方向发展，专业素质不断提高。目前我国银行监管已经形成了以银监会为主导的包括中国人民银行、证监会、保监会、国务院审计和监查部门等多部门的监管体系，监管制度也在不断建设和完善之中。但由于我国银行监管法律制度正处于初创阶段，仍存在许多不完善之处，与发达国家之间仍有较大差距，应当在借鉴国际经验的基础上不断加以完善。当前应着力解决的问题包括增强银行的自律能力、建立银行风险评估及预警机制、危机处理机制和存款保险制度、完善监管技术手段和监管方式、规定监管人员从业资格、加强监管法律体系建设等诸多方面。此外，随着国际交流与合作的不断加强，应当加强对外资银行的监管力度，加强监管机构的国际合作能力等方面的制度建设。

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基金项目：黑龙江省教育厅人文社会科学研究项目专项任务项目（廉政建设）“司法审判过程中的廉政风险防控研究”（项目号：12542030）;黑龙江省哲社专项项目“中国传统法律制度的现代化研究”（项目号：13D001）。

作者简介：朱顺（1975-），男，汉族，黑龙江省东宁县人，大庆师范学院法学院讲师，中国人民大学法学院博士生，研究方向为法史、法理。

收稿日期：2014-11-27。