关于食品安全规制制度的启示

李璐璐

摘 要 民以食为天，食品安全关系人们的身心健康，關系着社会的健康发展，近几年来频发的食品安全事故凸显了我国在食品安全方面的各种不足，纵观世界各国，日本在食品安全方面制定的各种制度值得我国借鉴，如食品安全追溯制度、食物中毒报告制度、食品标识制度、将风险评估与风险管理分离等值得我国学习、借鉴。

关键词 食品安全 理论渊源 制度特色

“三聚氰胺奶粉，瘦肉精健美猪，黄色和红色激素黄瓜，爆炸西瓜，激素染色草莓，……”这一系列的组合名词绘制了一幅中国食品安全隐患蓝图，人们早已司空见惯，见怪不怪，以致有人说“不要不相信奇迹，在中国能活下去就是一个奇迹“。频发的食品安全事故一再挑战国人底线，政府也遭到空前的社会信任危机。2009年，我国通过了新《食品安全法》以期能够对社会中出现的食品安全问题从法律上进行规制。但由于理论和实践上各方面的原因，效果不甚理想。本文针对食品安全规制的某些问题做一些理论上的探讨。

一、食品安全的含义

1996年，世界卫生组织的定义，食品安全（foodsafety）指食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害，它认为食品安全是“食物中有毒、有害物质对人体健康影响的公共卫生问题”。

目前食品安全的含义有三个层次：第一，食品数量安全：即一个国家或地区能够生产民族基本生存所需的膳食需要。要求人们既能买得到又能买得起生存生活所需要的基本食品。第二，食品质量安全：指提供的食品在营养，卫生方面满足和保障人群的健康需要，食品质量安全涉及食物的污染、是否有毒，添加剂是否违规超标、标签是否规范等问题，需要在食品受到污染界限之前采取措施，预防食品的污染和遭遇主要危害因素侵袭。第三，食品可持续安全：这是从发展角度要求食品的获取需要注重生态环境的良好保护和资源利用的可持续。

从以上可以看出，食品安全不仅有数量上的要求，即要求人们可以果腹，而且有质量上的要求，有营养、无污染等等，最后食品安全不仅应满足本代人的生存要求还要满足后代人的生存要求。

二、食品安全规制的理论渊源

（一）信息不对称导致市场失灵

食品安全问题首先源于市场信息的不对称、不完全性。信息不对称是指相互交易的经济主体之间对于某一特定所掌握知识不同。在市场经济条件下，如果供需双方所掌握的信息出现不对称现象时，所实现的均衡是一种低效率的。由于信息不对称，掌握较多信息的生产厂商就有可能产生机会主义行为，损害消费者利益，降低整个社会福利，使市场效率低下。（1）在食品市场上，生产者和消费者之间关于食品质量的安全信息是不对称的，食品的生产商应该说占据着优势地位，而消费者则处于劣势地位，针对食品，人们可以从其外观、味道甚至通过触摸感受其初步的品质，但至于产品的营养成分是否足够、食品添加剂是否合格、是否含有有毒有害物质，食品中有无激素、是否含有抗生素、农兽药残留是否超标等等这些质量问题则不能由消费者在购买时予以确认，必须食用后当即或过一定的时间才能得知。这样的信息不对称就给了生产企业钻空子的机会，生产劣质、有毒有害食品带给其极大利润，却使消费者蒙受损失。对食品安全信息不对称所导致的市场失灵的必然回应是，政府从公共利益出发进行食品安全规制，以弥补市场机制的缺陷，减少社会无谓损失，实现社会福利最大化。（2）

（二）供给的博弈理论

提高附加价值与保持价格优势的博弈是食品安全生产过程中供给方的博弈，这也是政府规制的理论渊源之一。（3）虽然我国的市场经济体制还很不完善，但各行业的竞争确已呈现激烈甚至白热化状态，食品行业也是如此。企业一方面必须通过深加工以提高产品附加值，另一方面又不得不保持产品的低成本以获取竞争优势。消费者在购买食品时，如在信息不对称导致的市场失灵一段中所述，处于弱势地位的消费者很难知悉食品的质量，就会把目光锁定在了价格上。这时价格的高低就决定了食品生产企业的命运。2001年度诺贝尔经济学奖获得者之一乔治.阿克劳夫发展了著名的“柠檬市场”理论来说明其所导致的市场失灵，根据“柠檬市场”理论的分析，因为信息的不对称，现实中低质产品的存在会使消费者在无法得到产品质量完全信息的情况下对于任一产品都只愿支付市场中的优质产品和低质产品的平均价格（4）由此可以看出，既然消费者只愿支付低的价格购买食品，以利润为存在目标的企业在激烈的市场竞争中难以自保其身，又不愿黯然退场，最后只能在“逼良为娼”的无奈中生产劣质、有毒食品。

三、日本食品安全规制的特色

（一）日本的食品安全规制模式

综合各国经验，食品安全规制模式历来有三种。

一种是行政性规制模式，即国家机关在有关食品的法律、法规的指导下，运用行政手段直接干预食品生产、包装、储存、运输、销售等的各个环节，以期实现食品安全。日本涉及确保食品安全的各项法律的立法宗旨，其基本上都是建立在国家如何预防食品安全事故的发生，如何抑制损害的扩大，如何进行事后的补救，如何缓和甚至消除不利影响的基础之上的，这些内容实际上都属于行政规制的范畴。日本的法律法规规定，食品及调料的加工、制造、使用、储藏、搬运、陈列等各个环节都必须保证清洁、卫生;禁止贩卖变质、含有害物质、被病原微生物污染或混入不卫生异物的食品。行政模式具有直接性、权威性、效率性的特点，是一种主导性的模式，但不能成为唯一的规制模式，因为政府也是市场中的一员，很可能为了自身的利益损害他人利益或是公共利益。

二是经济性规制模式。日本采用的经济性规制模式，可以使企业自觉自我约束。因为市场的调节会使具有高质量产品的食品企业获得良好的品牌效应，从而提高自身的产品价格，获得较大利润，从而弥补为采取安全保障措施所付出的成本。食品企业通过事前的预防措施，可以降低甚至避免危害的发生，同时也会降低企业自身的运行成本，从而提高经济效益。经济性规制模式还会提高消费者参与食品安全规制的积极性，消费者购买指数对受规制企业的经济利益产生直接影响，使企业认识到只有维护好、实现好消费者的利益才能继而实现自身利润的大幅度、长远的增值。

三是社会规制模式。所谓社会性规制是指“以保障劳动者和消费者的安全、健康、卫生、环境保护、防止灾害为目的，对物品和服务的质量和伴随着它们而产生的各种活动制定一定标准，并禁止、限制特定行为的规制”。（5）日本所倡导的社会性规制模式主要体现为食品中介组织、行业协会、自治团体等第三方部门对食品安全的规制作用，并突出其成本低、效力强和方式灵活的特点，从整体效果来看，日本所采用的社会性规制模式具有强制性、公益性、责任性的特点。

四、日本食品安全规制的主要制度

（一）食品安全追溯制度

“食品安全追溯制度”提供了“从农场到餐桌”的全过程化追溯监控模式，其通过提取消费者日常关心的生产、加工、流通、消费等各个环节的公共追溯要素，建立食品安全信息数据库，确保一旦发现问题，能够根据溯源信息进行有效的控制并召回问题食品，从而使消费者的合法权益从源头上得以保障。（6）按照此制度，一旦发生了食品安全事故，由于健全的全程监控模式，我们可以较为迅速、准确地知悉是食品流通的哪一个环节出现了问题，是哪个监管部门失职所致。这样有助于我们很好地应对食品安全事故，更好地完善食品安全的规制制度。

（二）食物中毒报告制度

日本早期的食物中毒报告制度主要包括中毒死亡报告制度、中毒患者报告制度和报告催促制度三方面内容。日本政府根据《食品卫生法》的规定，在发生食物中毒事件时，除了查明发生原因，采取及时适当的措施之外，还必须将食物中毒事件的信息进行细的记录归档，建立完备的食物中毒信息资料库供随时查阅。

（三）食品标识制度

在自由主义的市场经济中，消费者和生产者由于信息不对称等原因处于不平等的地位，为了调节这样的不平等，诞生了食品标识制度。国家强制企业执行食品标识制度，能够有效地缩小消费者和生产者之间的信息鸿沟，从而减少消费者的交易风险，增加其对食品安全的信心。根据日本食品标识的相关法律规定，其食品标识分为义务标识和任意标识两种。任意标识是生产者、销售者向消费者提供的该食品的特点以及该食品与其他同类产品的差别，特别是通过食品的外形和包装向消费者展示食品的简单的最初印象。义务标识是指生产者、销售者向消费者传达的食品品质的最低确保信息，并且确保该信息内容符合法律的强制规定。（7）至于标识的方法，有三种。一是在食品的外包装上写明食品标识的内容。二是容器的外包装上必须以利于消费者理解的方式写明标识内容。三是要求食品标识的语言必须包括日文食品标识的内容应该使用易懂易记词汇。

五、日本食品安全规制对我国的借鉴

（一）树立消费者优先理念，加强法律法规的系统性和专业性

中国在新实施的《食品安全法》中虽然没有以法条的形式直接体现出“消费者优先”的理念，但是整部法律的核心价值之一就是以“消费者利益为先”，接下来在制定食品安全规制的相關法律、法规、规章、制度时也要坚持这一理念的灵魂地位。在实施食品安全规制措施的过程中，要强调监管机构、独立评估机构与消费者之间的对话和交流，广泛听取消费者的反馈意见，并将其中的合理化建议反映到措施的制定和实施。我们国家的食品安全规制由多个部门执行，每个部门都以自身利益为导向制定了各自的法律、法规，这样就出现了法律、法规、规章、制度间相互冲突、的现象，使食品安全的规制大打折扣。而且《食品安全法》等法律、法规的内容相对来说较为原则，需要进一步进行细化，对规制的对象、范围、方法等内容还缺乏专业、科学的方法。

（二）实现风险评估与风险管理的分离

日本设有风险评估机构——食品安全委员会，该机构是一个具有独立性的机构，独立行使风险评估职能，这样有利于提高风险评估的科学性、效率性、中立性。而我国的中国《食品安全法》颁布后，根据第4条的规定也成立了一个类似于日本的食品安全委员会。但该机构在性质上却与日本的食品委员会有较大区别，因为它被定性为议事协调部门，在具有风险评估职能的同时也兼有风险管理的职能。因此，可以说，中国的食品安全委员会并没有真正将风险评估和风险管理职能相分离。风险评估与风险管理最大的不同之处在于，前者具有较高的科学性、专业性的要求，需要有具有较高相关科学知识的人员来进行，后者相对而言对科学性、专业性的要求都较低，所以，实现二者的分离才能提高风险评估的准确率，风险管理的效率，从而有效防止食品安全风险的发生。对此，我们应该明确我国的食品安全委员会应该直接对总理负责，独立完成风险评估的职能，并将评估的结果报告给总理和其他的食品安全监管机构，由具体的风险管理机关根据其提供的改正报告修正自己的规制。（8）

（三）食品安全标准应与国际进行接轨

国际上食品安全标准是有多个国家特别是发达国家的专家进行无数次的实验与学理分析所得到的结果，为世界上很多国家所承认和执行，对于致力于市场经济建设，并自觉不自觉地融入全球化浪潮中的中国来说采用国际食品安全标准是题中应有之义。并且食品安全国际标准的运用可以弥补我国标准的短缺、体系不配套等一系列缺陷，促进我国在食品方面的对外贸易的增长和国际信誉的提升。目前中国食品安全标准的国家标准中，只有40%左右等同或等效采用了国际标准，为此，我国应调动政府、企业等的力量努力构建与国际接轨的食品安全标准，切实维护好消费者的利益，继而实现企业利润、国家财富的增值。

注释：

（1）张红宇.我国食品安全规制的体系重构[J].农业经济，2010/2.

（2）Antle，J.M.EfficientFoodSafetyRegulationingheFoodManufacturingSector[J].AmericanJournalofAgricultur-alEconomics，1996，（78）：1242-1247.

（3）张红宇.我国食品安全规制的体系重构[J].农业经济，2010/2.

（4）柳亦博.我国食品安全规制及体制改革研究[J].

（5）张文显.法哲学范畴研究[M].北京：中国政法大学出版社，2001.

（6）罗豪才主编.行政法学[M].北京：中国政法大学出版社，1996.

（7）周佑勇.行政法原论（第二版）[M].北京：中国方正出版社，2005.

（8）刘畅.日本食品安全规制研究[J].