公平、平等与社会保障制度

摘要：公平与平等在内涵方面各有侧重，将公平与平等混淆不仅是逻辑错误，更重要的是会对社会和谐发展产生负面影响和误导。公平的平等是一种理想化的状态，我们希望社会是公平且平等的，尤其希望收入分配的公平且平等。但在现实情境下，由于市场的不完善性，绝对的收入分配公平难以实现，加之个人先天禀赋的差异，收入不平等的现象普遍存在。文章认为，社会保障制度作为一种收入再分配机制，制度建立的直接目的在于降低初次分配的收入不平等，但這并不意味着社会保障制度建设只注重追求平等，而忽视公平。缴费（税）制社会保障项目，为确保其可持续性，应更注重考量公平，允许基于公平的保障待遇的适度不平等；非缴费（税）的社会保障项目，基于公共财政的特性和更好的彰显正义，应更注重考量平等。

关键词：公平；平等；社会保障制度；收入分配

公平与平等是收入分配领域始终关注的焦点。尽管公平与平等有许多相近的地方，都可以被视作人类社会的基本价值追求，但两者在内涵方面各有侧重。将公平与平等混淆不仅是逻辑错误，更重要的是会对社会和谐发展产生负面影响和误导。在计划经济时代，“干多干少一个样，干好干坏一个样”的收入分配政策一味地追求平等，以致严重地损害了社会成员的积极性；而改革开放之后，在强调“多劳多得”以激励人们努力工作的同时，弱势群体由于先天不足或是在社会和文化资本拥有量上的劣势地位，经济收入水平乃至相关的一系列社会发展水平每况愈下。诚然，公平与平等存在诸多微妙的差别，收入分配领域对公平与平等的侧重是一个复杂、极易引起争议的问题。对此，本文取角于社会保障制度，认为社会保障制度作为一种收入再分配机制，制度建立既与收入分配的公平与平等直接相关，制度体系中对公平与平等的考量也尤应审慎，有必要进行深入探讨。

一、 公平与平等的基本内涵

正如《2006年世界银行报告：公平与发展》中的表述，“经济学家将公平与分配相联系，律师则会直接想到法律概念，哲学家则从思想高度来定义这个概念”，给公平下定义非常困难。本文从社会保障的视角来探讨公平问题，侧重探讨收入分配领域的公平。在收入分配问题上，援引罗尔斯《正义论》中的观点，公平首先是机会公平，而机会公平的前提下通常会出现结果的不平等。因此，学者们对收入分配公平的理解，通常包括机会公平、过程公平和结果公平。相对“公平”而言，平等则更多强调不同个体之间的无差别性，体现在收入分配领域则是强调收入分配结果量的一致性。

综合已有观点，本文认为：

“公平（Equity）”首先强调公正地对待，其次才是追求平等，“平”是建立在“公”的基础上。公正地对待，可以理解为机会公平和过程公平。机会公平强调个体的出生条件和家庭背景等不应成为其社会发展的决定因素；过程公平则是指社会成员按照统一规则参与社会经济活动。在公正对待的情况下，社会成员的最后所得无论是否存在差别，都是公平的，即结果公平。显然，公平并不一定能实现平等。

“平等（Equality）”强调的是不同个体之间的无差异性。由于每个个体一出生就拥有各自不同的天然禀赋，因此不平等是客观存在的，是我们无法否认和选择的自然差别。我们应该清晰的认识到平等是一种理念上的追求，绝对的平等不存在且难以实现，而过度的强调平等很可能会引致种种社会、经济问题。

收入分配领域的“公平”与“平等”的差异性体现在：收入分配领域的公平首先强调机会和过程公平，当机会和过程公平时，收入所得与贡献相一致，无论收入是否一样，都是公平的；而收入分配领域的平等是指收入所得的一致性，只有当不同人之间收入相一致时，收入才是平等的。因此，收入公平强调的是收入分配过程的公平性，而收入平等则强调收入分配量的均等性。收入公平并不一定收入平等；收入平等也并不一定收入公平。

二、 收入分配不平等与社会保障制度

李珍（2013）指出，由于保险市场失灵、初次分配领域的市场失灵等问题的存在，为了达到社会的多重目标，现代政府会利用社会保障制度来修正市场的失灵、管理社会和经济。正如该种观点所示，社会保障制度具有多重功能，如分散风险、促进社会经济福利最大化、管理有效需求、保护社会人力资源、维持社会稳定和促进经济发展等。但从本质来说，社会保障制度是一种收入再分配机制，该制度正是通过参与收入分配过程得以实现上述种种功能。而社会保障制度参与到收入分配领域，与收入分配领域的公平与平等问题是直接相关的，本部分将对此进行深入阐述。

1. 初次收入分配不公平且不平等普遍存在，直接决定了社会保障制度建立的必要性。经济公平在完善的市场中是可能出现的，但市场不完善是一种普遍现象。在不完善的市场中，由于权力和财富的影响，机会不公平和过程不公平的现象比比皆是，由此而衍生的结果不公平是显而易见的[1]。当对不完善市场中的不公平现象不进行任何干预时，不公平将会自我复制、恶性循环，富人、政治权力拥有者将拥有更多的发展机会并且会影响规则的制定，从而拥有更多的社会经济资本。这体现在收入分配领域，就是强者和弱者之间收入不平等会不断加剧，贫富差距会愈演愈烈。

当收入不平等是建立在公平基础上，我们可以认为，在机会公平和过程公平的前提下，一定程度上的收入差距能够对工作和投资提供激励，是促进效率的。但当收入不平等是建立在不公平的基础上，一方面会降低个人的努力程度，损失微观效率；另一方面，当该种现象足够普遍时，会引致社会和政治问题，从而进一步损失宏观效率。

因此，对于收入分配不公平且不平等的现象，政府有必要对其进行干预，设计科学合理的社会保障制度正是一种政府干预市场初次分配格局的工具，更进一步说政府就是通过社会保障制度来调节初次分配收入的不平等。

2. 初次收入分配公平但不平等，同样提示建立社会保障制度是必要的。如本文开篇所述，我国计划经济时代，“干多干少一个样，干好干坏一个样”的收入分配政策一味地追求平等，曾严重损害了社会成员的积极性。所以相较于平等而言，我们更希望社会是公平的，认为在机会公平和过程公平的前提下，收入分配差距是激励人们努力工作的推动力。这本无可厚非，但当建立在公平基础上的收入差距过大，也会引致社会的不稳定。而且，由于个体天然禀赋的差异性，天然禀赋较差的个体也总是会处于社会发展的弱势地位。

因此，即使初次分配是公平的，但是如果分配的结果高度不平等，且不利于先天不足的弱势群体，那么政府仍然需要通过再分配机制予以调节，以减少贫富差距，保护弱势群体，这既有利于维护社会稳定，更是社会正义的彰显。而社会保障制度正是这样一种制度安排。

正如中国古代“不患寡，患不均”的说法，不平等是人类社会的主要矛盾形态。收入的不平等引致了贫富差距，以及贫富群体之間的社会经济地位的差别。即使这种不平等是公平的、合理的，但当不平等程度过高时，将会引发一系列的社会经济问题。对此，政府往往通过建立社会保障制度来对收入进行再分配，以减少过度的收入不平等对社会成员生活带来的影响。因此，更准确来说，社会保障制度直接关注收入分配不平等现象，制度建立的初衷即在于减少收入分配不平等对社会经济发展的负作用。

三、 社会保障领域的公平与平等

既然社会保障制度建立的初衷在于减少初次收入分配不平等对社会经济发展的负作用，那么，需要进一步探讨的是：这是否意味着社会保障制度建设应只注重追求平等，而忽视公平？平等意味着社会保障待遇的均等化，公平则强调参保人贡献和待遇的一致性，对此，社会保障制度应如何取舍？本部分将就此展开讨论。

1. 缴费（税）制社会保障项目应更多的考量公平。社会保障制度体系，按照受益人是否履行缴费（税）义务，可以分为两大类：缴费（税）制和非缴费（税）制保障项目。缴费（税）制社会保障项目以受益人缴纳参保费（税）为受益前提；而非缴费（税）制保障项目则无须以缴费（税）作为受益前提。

一般而言，缴费（税）制社会保障项目就是指各种社会保险项目，所缴纳的费（税）就是社会保险费（税）。本文认为缴费（税）制社会保障项目即社会保险应更多的考量公平，原因在于：

第一，社会保险的基本特征是，国家立法强制征集社会保险费（税），并形成社会保险基金，当被保险人发生相关的风险时，由社会保险基金给予损失补偿或提供收入的风险分散。显然，社会保险是基于保险的风险分散原理进行运营的，保险基金主要来源于参保人群，社会保险强调享受保障的权利必须是以履行缴费义务为前提。以缴费（税）作为受益前提，本身就是出于公平的初衷，即体现了是否缴费（税）与是否享受保障的一致性，而并不是单纯的强调社会保险的普惠性。

第二，尽管社会保险“社会性”的本质决定了其必须具有再分配性质，即终身低收入、缴费较少的人应获得相对较多待遇，但强调受益的均等性显然会引致“公地悲剧”、“搭便车”的现象。例如：在社会养老保险中，当待遇水平与缴费水平无直接关系时，人们在满足了给付条件时，会倾向于提前退休、低龄退休，以争取最长的养老金领取时间，而当觉得自我缴费水平高而受益低，“缴费主要是在做贡献时”，甚至有可能逃避参保，这种种行为都对制度的可持续性造成了巨大威胁。因此，对于就业相关的社会保险制度，参保人的缴费额度存在差异，那么在一定程度上将保障水平与缴费多寡相挂钩是必要的，即制度设计应更注重体现公平，允许基于公平的社会保险待遇的适度不平等。

就业相关的社会保险制度体现公平的常见做法是，将待遇水平在一定程度上与缴费额度（工资水平）、缴费年限（工龄）相挂钩。但这并不适用于社会医疗保险制度。由于低收入与低健康往往是相联系的，社会医疗保险更应该是帮助较低收入群体抵御较高的疾病风险，因此，将待遇水平与缴费水平相挂钩显然是不恰当的。但为了确保健康人群参保的自觉性和积极性，确保制度的可持续性，社会医疗保险制度往往通过其他措施来考量公平，如德国、荷兰等国家在制度设计时均规定对整年内没有医疗支出的成员实行保费返还。

第三，对于以人群特点设计形成的社会保险制度，也应从公平的视角来评价制度间的差异。这主要是对于就业相关的社会保险项目和非就业相关的社会保险项目而言。显然，两者分属不同的制度设计，缴费水平存在差别，基于基金收支平衡而确定的保障水平自然也存在差别。

以我国的城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险制度为例。我国城镇职工基本养老保险目前政策规定的缴费比例为：企业缴费为职工工资总额的20%，职工个人缴纳工资的8%，即缴费额度达到了职工工资的28%。2014年城镇单位就业人员平均工资为56 339元，按照28%的缴费比例，则年缴费额度为15 774.92元。而城乡居民基本养老保险当前确定的缴费标准为每年100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1 000元、1 500元、2 000元12个档次，即使是最高缴费档次，也与城镇职工基本养老保险的年缴费额度相差甚远。基于基金收支平衡的基本原理，两种制度的待遇水平显然也存在差距。以2014年两项制度基金支出额度和领取人数做粗略估算，城镇职工基本养老保险参保退休人员领取的月人均基本养老金平均约为2 109元，城乡居民基本养老保险月人均领取养老费用平均约为91元。对此，应从公平的角度来正确看待这种制度间待遇的不平等现象。

2. 非缴费（税）制社会保障项目应更多的考量平等。社会保障制度通过征收社会保险费（税）建立社会保险项目，是通过风险共担的机制来减少社会成员因年老、疾病、工伤、残疾、生育、死亡、失业等造成的经济损失。这种保障机制体现了社会成员之间的互助共济，并且减少了政府财政支出压力，受到了多数国家的推崇。李珍（2013）对欧盟15国1999年社会保障制度收入结构的分析显示，德国、法国、比利时、西班牙、意大利、荷兰、奥地利、希腊8个国家中，来自于企业和个人的供款占到了社会保障制度收入的60%以上，这充分说明这些国家社会保障制度中社会保险的重要性。但必须指出的是，社会保险强调缴费的义务会将低收入人群排除在保障的范围之外，这显然不符合社会保障更应着重保护弱势群体的本意。而不论是基于公共管理理论还是福祉经济学，政府对社会福利的支出也是责无旁贷的。因此，在社会保障制度中，除去缴费（税）制的社会保险项目，政府应通过财政支出的方式首要保障贫困人口的基本生活，并尽可能地提高全民的生活质量。这正是非缴费（税）的社会保障项目的重要性所在。

非缴费（税）的社会保障项目，包括针对贫困人口的社会救助制度和普享性的社会福利制度。由于其并不要求受益人履行缴费义务，在制度实施的过程中，并不会涉及贡献与待遇相一致的问题。即相较于“公平”而言，非缴费（税）的社会保障项目更强调受益人平等的享有的保障。如社会救助制度中，当贫困程度相一致时，应给予相同生活补助，包括等额的现金补贴或实物补贴；社会福利制度中，福利待遇也应在补贴人群中人人均等，享受服务时人人机会均等，如学龄儿童均可享受免费的义务教育、社会成员同等享有社会公共设施、同龄的高龄老人领取等额的高龄津贴等。因此，非缴费（税）的社会保障项目，基于公共财政支出的特性，应着重考量保障水平的均等性。

3. 社会保障制度管理不当，会引致收入再分配的不公平，并进一步加剧收入不平等。美国经济学家阿瑟.奥肯提出的“奥肯漏桶原理”，揭示了社会保障制度税收和转移支付过程中可能发生效率损失問题。本文认为，效率损失在很大程度是由于社会保障制度管理不当引致了收入再分配的不公平。当社会保障制度缺乏有效的管理时，个人可通过非正当途径来获取社会保险待遇，如个人在满足社会保险养老金领取条件时，制造各种虚假证明提前退休，以延长领取养老金的时间；非贫困人口可通过各种不正当途径获得本应属于贫困人口的现金或实物补助，如我国媒体所曝光的经济适用房中相当多的部分是被低收入以外的群体获得。

显然，社会保障管理不当助长了社会保障支付环节的道德损害行为，使得社会保障进行收入再分配时丧失公平，这会更进一步加剧初次分配下的收入差距。长久下去，这必将对经济发展、社会稳定产生严重影响。这尤为值得警醒。

诚然，公平是人类普适的价值观，公平与效率并不矛盾，机会公平和过程公平能很好的促进效率；公平的平等是一种理想化的状态，我们希望社会是公平且平等的，尤其希望收入分配是公平且平等的。我们期待通过科学合理的社会保障制度设计和有效的制度管理，来尽力实现公平且平等的收入分配格局。

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作者简介：李菲（1982-），女，汉族，山西省长治市人，中国人民大学公共管理学院社会保障所博士生，研究方向为社会保障理论与政策。

收稿日期：2015-09-22。