关于创新投融资模式支持城镇基础设施建设的对策性思考

郭文卿

摘 要：本文主要从创新投融资模式角度，针对城镇化基础设施的类别特点，通过对当前中央强力推动、市场积极参与的投融资模式的分析和实际操作探讨，为拓宽城镇基础设施融资渠道，发挥金融工具对社会资本的撬动作用以及发挥市场在资源配置中的决定性作用做出了一些有益探索。

关键词：融资模式；基础设施；结构化安排

李克强总理在2015年全国“两会”政府工作报告中指出“城镇化是解决城乡差距的根本途径，也是最大的内需所在”，要“建立规范多元可持续的城市建设投融资机制”“用改革的办法解决城镇化难点问题”。推进新型城镇化，基础设施建设是基础，拓宽融资渠道是关键。要着眼于释放改革红利、激发市场活力、确保项目供给，从项目市场属性和融资工具特点出发，可按照政府引导、市场运作、分类施策、优化组合的思路，不断探索创新城镇基础建设投融资模式。

PPP模式。即政府和社会资本合作模式。基本思路为：政府部门或地方政府通过政府采购形式与中标单位组成的PPP项目公司签订特许合同，同时与提供融资的金融机构达成直接协议，此协议不是对项目进行担保的协议，而是一个向金融机构承诺将按与PPP项目公司签定的合同支付有关费用的协议，这个协议使PPP项目公司能比较顺利地获得金融机构的资金支持。由此，政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来换取基础设施的加快建设及有效运营。具体到项目上来讲，一是对于具有明确收费基础并且经营收费能够覆盖投资成本的项目，如地表水厂、污水处理厂、垃圾转运站、燃气工程、供热工程等，可由政府部门通过公开招标、授予特许经营权的方式，引入市场主体全程参与项目的立项、可研，并负责项目的筹资、建造、运营，向项目使用者收取费用，回收成本和获取回报，特许经营期满后将项目移交政府。二是对于已由政府出资建成的项目，如公共交通汽车站、停车场、文化广场或公园中的可经营性设施等，可由政府部门先对基础资产隔离，再对经营性资产采取租赁、重组、转让等方式，引入社会资本特许经营，盘活存量资产，弥补资金缺口，提高运营效率。三是对于政府看重公共服务的提供，而对所有权不做要求的项目，如医院养老设施、职业教育院校等，可由政府通过股权合作方式，给予一定资金政策支持，引进办医办学经验丰富的市场主体参与项目建设、运营，实现公共服务职能。四是对于纯公益无收益的市政道路等项目，亦可通过政府购买服务方式，将此类基础设施投资纳入政府年度预算管理，通过竞争性蹉商等方式比选投资建设运营企业，科学制定相关标准，按年度或季度等时段支持拨付费用，减轻政府负担，提高市政服务质量和效率。

基金模式。为探索混合所有制合作方式，实现城镇基础设施融资渠道多元化，可通过机构私募方式，募集一支城镇基础设施产业投资基金。该基金可由一家国企作为政府出资人代表发起设立，或由民企发起设立，政府认领基金股份。旨在建立集政府性资金投入、政策性融资和社会资本于一体的多元化投融资体系。该基金可采取有限合伙制方式设立。由主发起人成立基金管理公司与社会投资人签订合伙协议，确定双方的权利、责任、义务，明确社会投资人获得预期回报。基金实行市场化运作，专业化管理，所有权、管理权、托管权分离。管理公司受托管理基金。投资人通过参加投资决策委员会参与基金的投资决策。基金日常运行接受财政部门安排的监督检查，以有效管控风险。鉴于基础设施投资回报期较长的特点，基金的存续期可设定为10年，分期募集。基金运作将合理摆布公益性和盈利性的关系，参与基金的社会资本可享受优先股待遇，获取预期回报；政府股份可作为劣后，重在实现公益性或准公益性基础设施建设等战略意图，确保城市基础设施有效供给。

捆绑模式。即盈利项目同公共设施捆绑运作模式。可依法依规将公益项目与商业项目合理搭配，做好结构化安排，经包装后通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判等方式，引入战略投资者。一是将体育馆、文化活动中心、博物馆等投资规模大的项目与城中村改造等收益较好的项目捆绑。以有盈利预期的商业住宅平衡带有公益特点城市公共设施，提升项目的整体商业价值，调动社会资本参与积极性。二是将公共交通枢纽、交通站点、机场改扩建项目分别与其配套服务设施捆绑，并依法依规配置土地、物业等开发经营资源，平衡项目收益。对于无收益的道路项目，可着眼对沿线经济的带动和投资消费的拉动等正外部性因素，将其与周边沿线商业服务设施捆绑，拓宽项目资金来源。三是行业捆绑。将建成区与郊区的污水收集处理、垃圾收集处理项目、公交交通保障项目等按行业整合“打包”，将增量项目和存量项目统一交给有资金实力、有经营经验的市场主体统筹经营，打破单体项目式的分散运营模式，实行规模化经营，通过资源的集聚整合和优化配置来降低成本，提高效益，吸引社会资本参与。

融资租赁模式。对于公共交通工具、大型设备、医疗器械等可移动设备，可采取直接租赁的方式，由金融租赁公司出资购买相关设备，租给项目方使用，由项目方支付租金。租约期满后，项目方可按照有关规定，选择留购租赁物、续租或退租，减少购置设备一次性直接投入。对于已经建成的市政管网等基础设施，可采取售后回租的方式，将其所有权转让给金融租赁公司后再将其回租，一次性融得一笔资金，达到盘活存量资产，拓宽融资渠道的目的。

针对城市基础设施项目的不同情况，上述融资模式可混合使用，同时还可通过结构化安排，探索引入股权众筹、资产证券化、社会捐赠、招商引资等方式，最大化发挥比较优势，吸引社会资本参与。

结束语

在依托政府投融资平台进行城镇基础设施建设受到中央政策规范约束的背景下，必须树立市场思维、金融思维，充分利用创新性的投融资模式和投融资工具，找准政府部门与社会资本的结合点和共赢点，才能为新型城镇化建设注入强大动力。（作者单位：石家庄循环化工园区管委会）