英国大气污染防治经验及对广东省的启示

刘伟娜

摘 要：1952年发生的伦敦烟雾事件是20世纪十大环境公害事件之一。自此之后，英国政府通过完善相关法制、强化公众参与、重视经济手段构建出一个具有鲜明特色的英国大气污染防治模式，有效地改善了环境空气质量。文章归纳和总结了英国大气污染防治的主要经验，针对当前广东省大气环境污染问题提出以建立和完善市场调节机制、完善地方性法规和技术标准体系、完善社会参与机制和强化科技支撑为主要内容的政策启示。

关键词：大气污染防治 经验 英国 启示

一、引言

英国是世界上最早实现工业化的国家，同时也是最早遇到环境污染事件的国家。20世纪50年代，英国伦敦由于工业生产和居民生活大量燃烧煤炭，烟尘超量排放，发生了震惊世界的“伦敦烟雾事件”，导致上万人因呼吸道疾病而死亡，使此次事件成为20世纪十大环境公害事件之一。自此之后，英国政府痛定思痛，通过采取有效措施，控制煤炭燃烧、减少尾气排放，如今大气污染已得到有效控制，环境质量也得到根本改善，同时也积累了不少关于大气污染防治的相关经验，这些经验及教训为广东省治理雾霾天气带来诸多启示与借鉴。

二、英国大气污染防治主要经验

（一）不断完善法律体系

伦敦烟雾事件之后，英国政府非常重视立法解决大气污染问题，经过60余年的努力，目前业已形成较为完备的大气环境保护法律体系。与中国类似，英国早期也主要采取“末端治理”来治理空气污染。伦敦市于1954年出台《伦敦城法案》，控制烟雾排放；1956年颁布了世界上第一部空气污染防治法案《清洁空气法》（1968年修订），将伦敦治理模式普及全国。《工业环境健康和安全法》（1972）规定所有污染企业必须采取有效措施避免有毒害气体排入大气，否则予以严厉处罚；《空气污染控制法案》（1974）规定公众对环境质量的申诉权和工业燃料含硫上限。这些措施有效地减少了燃煤产生的烟尘和二氧化硫污染。进入20世纪70年代，交通污染取代工业污染成为伦敦空气质量的首要威胁，为此政府出台系列措施，包括优先发展公共交通、抑制私家车数量以及减少汽车尾气排放等措施以寻求改善城市空气质量。进入20世纪90年代，英国开始寻求改善环境空气质量的综合性措施，出台了《道路车辆监管法》（1991）、《清洁空气法》（1993修订）、《环境法》（1995）、《大伦敦政府法案》（1999）、《污染预防和控制法案》（1999）及《气候变化法案》（2008）等一系列空气污染防控法案，对其他废气排放进行严格约束，制定明确的处罚措施，以控制大气污染。同时，从1995年起，英国依据当年出台的《环境法》，开始制定国家空气质量战略，规定各个城市都要进行空气质量的评价与回顾，对达不到标准的地区，政府必须划出空气质量管理区域，并强制在规定期限内达标。随后英国提出《能效：政府行动计划》（2004）、《气候变化行动计划》（2005）、《英国可持续发展战略》（2005）、《低碳建筑计划》（2006）、《退税与补贴计划》（2007）、《英国能效行动计划2007》、《国家可再生能源计划》（2008）及《低碳转型计划》（2009）等一系列计划与政策，积极改善环境空气质量[1]。

英国大气环境相关法律不仅体系完备，且范围广泛，涵盖了大气污染和尾气排放的方方面面。可以说英国治理大气污染的过程就是相关法律法规不断修订和完善的过程。

（二）公开公平的公众参与模式

英国公民在环境问题的讨论、决策、监督、执行上，有深厚的自治传统和强大的社会根基。英国注重通过立法保障公众环境知情权，是最早将空气治理信息向民众实时通报的国家。官方网络向市民发布伦敦地区实时空气质量数据以及各污染物每小时的浓度和一周趋势图。英国公民获知空气信息的途径也不被官方独家垄断。公民能直接透过《自由信息法》向政府环保机构索取相关数据，不得被拒绝。政府开设的“英国空气质量档案”网站、民间组织与伦敦国王学院环保组织合作开设的“伦敦空气质量网络”均发布伦敦地区实时空气质量数据。政府绝不敢指责民间监测组织“非法”、“违规”、“不科学[2]。

（三）重视发挥经济手段作用

英国不但重视通过强制性的法律达到环境治理的目的，还重视通过经济手段促进企业自愿减排。经济手段强调“谁污染、谁治理、谁花钱”，除可增加政府财税收入外，经济措施同传统的行政命令相比具有持续的刺激作用，通过环境成本内部化，鼓励人们采用更为有效的方法减少环境污染，削减污染物数量，逐渐形成自愿减污的环境治理方式。自20世纪70年代以来英国政府就开始通过征收环境税、排污权交易、出台税收优惠政策等措施达到降低治理成本，提高环境治理效率的目标。作为经济干预手段，财税措施对改善英国环境质量效果明显。

（四）注重科技创新及应用

在英国治理空气污染的过程中，科学技术发挥了关键的指导性作用。英国政府鼓励企业采用大气污染控制技术改革生产工艺，优先采用无污染或少污染的工艺，这是防治大气环境污染的根本途径。政府层面上，积极组织、引导和企业生产采用先进工艺；通过经济手段促进企业自愿采用先进技术减排，实现环境成本内部化；通过公众参与和社会激励手段，迫使企业淘汰落后工艺，积极采用更好的减排技术。

三、广东大气污染防治问题与挑战

（一）大气污染源排放结构复杂

目前，广东大气污染正在从煤烟型污染向煤烟型和机动车尾气型污染相复合转变。在城市内部，各类排放源在不同的高度、不同的地理位置排放多种污染物，构成了复杂的大气污染排放结构。

（二）环境空气质量要求提高

随着社会的发展，公众对环境空气质量的要求逐渐提高，国家也适时收紧环境空气质量标准，广东部分城市大气污染物整治工作压力巨大。特别是珠江三角洲地区，由于占全省近80%的多种大气污染物在这一狭小空间集中排放，对珠三角环境空气质量持续改善带来巨大挑战，使珠三角成为全国经济发达地区大气复合污染的典型地区。

（三）多方参与、多措并举的污染治理模式还未完成建立

广东省在大气环境立法和相关政策标准制订方面，还有巨大的改进空间，特别是在公众参与机制、促进企业自愿减排的经济激励政策等方面还没有形成较完善的体制。

四、启示和建议

（一）建立和完善市场调节机制

财税约束与财税激励是英国运用市场机制进行环境治理的显著特征，英国经验表明，完善、有序的排污权交易体系对鼓励企业改进工艺流程、减少污染物排放发挥着重要作用[3]。广东省也应借鉴英国经验，注重采用经济激励方法实现大气环境治理目标。目前，我省已经初步建立了排污权交易制度，仍应配套完善财税政策，简化行政干预，充分发挥财税作为环境治理的市场调节作用，对主动进行节能减排和设备改造的企业提供资金扶持，实现奖罚结合的治污方式；同时，应健全交易市场的监督制度，履行政府部门在排污权交易中的监管职责。

（二）完善地方性法规和技术标准体系。

完善法规规章。加快《广东省排污许可证管理办法》、《广东省大气污染防治条例》的制修订工作，完善总量控制、排污许可、应急预警、责任追究等制度，实现行政执法与刑事司法的有机衔接，按照“谁污染谁负责、多排放多负担”原则完善环境污染损害赔偿制度。健全标准体系。加强广东省地方标准的制、修订工作，加快修订和完善广东省重点行业大气污染物排放限值标准体系。

（三）完善全社会参与机制。

从英国公众参与实践成效看，公众参与不仅提升了公民的环保意识，又对政府的环境行为施以重大影响，倒逼政府谨慎处理环境议题。建议广东省建立和完善环境信息公开制度，及时发布城市环境空气质量信息和重污染行业企业环境信息；建立和完善环境公益诉讼制度，探索将公益诉讼引入环境纠纷解决机制，将其纳入普通民事诉讼、法律援助制度，进而形成系统有效的环境权益救济制度，将公众日趋增长的环境权益诉求纳入规范有序的管理中，更好地保障公众的环境权益；通过地方立法赋予公众对环境执法行为的监督权，明确规定公众参与监督环保部门的执法行为和协助环保部门查处大气环境违规违法案件的途径与方式。

（四）强化科技支撑。

大气污染防治科技攻关和成果转化推广都离不开技术进步和创新。要进一步加大大气污染领域软科学研究力度，加强相关技术、工艺的研发与应用，切实提高大气污染治理能力。通过自主研发和对外引进相结合的方式，大力发展脱硫、脱硝、除尘、挥发性有机物治理等相关技术产业，支持环保企业建设工程技术研发中心和工程研究中心（工程实验室），开发具有自主知识产权的废气处置和利用的产品、设备。加强大气污染防治技术人才与队伍建设，加强人才交流与人员培训，切实提高科研人员、管理人员的科学素质和管理协调能力，逐渐形成国内一流的大气污染防治专家咨询团队、技术研发团队和环境管理团队。

【参考文献】

[1] 张孝德，梁洁. 从伦敦到北京：中英雾霾治理的比较与反思[J]. 人民论坛·学术前沿， 2014， （03）： 51-63+71.

[2] 任毅斌. 基于伦敦治污经验的中国城市空气污染治理探讨[J]. 河北工业科技， 2013， （05）： 386-390.

[3] 杨拓，张德辉. 英国伦敦雾霾治理经验及启示[J]. 当代经济管理， 2014， （04）： 93-97.