辽宁省扩权强县问题研究

高宇驰　郭馨泽

摘 要：辽宁的县域经济一直是制约其整体经济发展的瓶颈，“扩权强县”为破解这一难题提供了出路。在“市管县”体制下的“扩权强县”，其实质是摆正地级市市辖区与县域的关系，在城区与乡村之间寻求一种平衡。辽宁省的扩权强县试点在2010、2011年分别在绥中县和昌图县展开，在总结吸收其他省份的先进经验的同时，辽宁省的试点工作呈现一些新特点。但同时因为起步较晚，至今尚处探索阶段。本文提出了一些建设性的意见和建议，为辽宁省县域经济破局提供一些方向。

关键词：扩权强县；省管县；绥中；昌图

一、扩权强县的必要性

作为改革的第一个步骤，所谓扩权强县，是指一种政府财政体制改革， 这种体制从1992年开始，在浙江等地实施。核心内容就是通过扩大县一级政府的相关权力， 以使县一级政府具有更大的自主权， 从而为实现县一级政府的经济发展和社会管理职能奠定基础。从实践上看，扩权强县是大势所趋。“省管县”体制有下列几个方面的益处：“省管县”能提高行政效率、“省管县”有助于县域经济发展、“省管县”有助于县域经济发展。

二、辽宁省扩权强县试点情况及比较

（一）绥中县和昌图县的共同点

所属地级市对两县发展没有清晰规划：两县以往经济欠发达。绥中县属葫芦岛市，昌图县属铁岭市，两县财政并不宽裕。葫芦岛发展的重点是以市区和兴城的海滨古城旅游为主，绥中则作为农产品提供基地。铁岭的发展主要注重新区、铁法煤矿、开原工业区，昌图作为农业大县，依旧是农产品提供者角色。两县在以往的发展中增长单一，优势不明显，目标定位不十分明确，这些都阻碍了当地的经济发展。

.扩权后的发展目标：扩权后两县的经济发展目标清晰、项目宏大、齐头并进。绥中县以东戴河新区建设为核心增长极，统筹发展高新技术产业、现代农业和现代服务业，逐步从农业大县转变为沿海经济强县。昌图全力打造换热设备产业基地、新型能源基地、农产品精深加工基地。

被赋予的经济管理权限相同：两县都是在原有体制不变的条件下享受市级经济社会管理权限，实行省直接管县的财政体制，事权也随之下放。两县直接参加省里会议，省发市、县级文件直发昌图县；两县县委书记按副厅级配备。

（二）辽宁省扩权强县的特点

1.财权事权双下放：我国各地的探索大多还处在权力本身，而体制保留。一般的程序是先下放财权，再下放事权，再协调理顺当地各机关单位和职能部门的关系，体制转变的进程目前来看十分缓慢。财权和事权的同时下放，加快了改革的步伐。

2.试点地区有一定发展潜力：绥中和昌图在扩权以前经济的欠发达，但这两个县的先天条件非常优越。两县农业十分发达，农产品产量高，自身发展不受限。

三、辽宁省改革可能面临的问题

辽宁省的试点从2010年11月开始，至今不到五年时间，目前两县的进步很快，确实收到了一些成效，但在改革中我们要警惕可能出现的问题，吸取先进省份的经验教训，不走弯路不折腾，才能在全国改革的大背景下实现跨越式发展。目前改革的难点主要集中在以下几个方面：

（一）扩权县的财力不足；由于辽宁省选取的是之前的“穷县”，这对于减轻它们所在地级市的财政负担有重要作用，但财权下放的同时，意味着扩权县自身负担的责任和义务将比以前更重。我省的改革虽是财权事权双管齐下，在短时间内一定会造成很大的财政压力。同时两县的招商引资工作远未结束，无法避免会产生一些项目的开办费等支出。

（二）部门之间难以有效协调一致；垂直管理部门在行政上不直接接受当地政府的管理，而是在不违背当地政策的前提下，受到本系统上级的直接垂直管理。但是这类部门的职能又往往与当地的经济发展有密切关系。扩权强县作为辽宁省的一项发展战略，省政府是政策的制定者，但它从法律上讲对省政府来说是没有商量余地的，这样可能大大削弱地区发展的积极性。

（三）扩权县政府“两头讨好”；扩权县政府的精力一定程度上浪费在处理上级关系上，而不是地方发展上。改革过程中不可避免会出现一些省市共建项目，这样市级政府对于其发展在短时间内还是关系密切的。但由于财权已经下放，加之两县所在地市财政都不宽裕，原本由市级负责拨发的款项有可能在审批环节滞留，影响资金下放的效率，进而影响扩权县的招商引资和经济建设。扩权县政府不仅要经常接触省里，还要维持与市级政府的暧昧关系，影响行政效率。

（四）行政性支出加大；我省两个试点刚开始不长时间，这个阶段的会议精神特别多，会议密度的加大、会议文件的下发，甚至两县领导定期不定期到省会开会所发生的差旅费等，都为本不宽裕的扩权县政府带来的负担。尤其是体制不变的情况下，一般县里接到通知后还要抄送到市级机关，而一些市级的精神反过来还要下发给县级，来回折腾中产生了很大的行政费用。

（五）试点经验推广难度大

扩权县的招商引资项目在宏观上还是具有一定的偶然性，没有全省指导性的规划，不便于以后的推广。绥中发展旅游及高新技术产业，昌图发展换热设备、农产品深加工等，有的是发挥地区优势，有的是根据招商引资的情况而定，还有的是按照省里的规划，但这样的设计从历史上讲具有一定的偶然性，两县的发展可期，但无从谈起日后的推广。假设在今后一段时间，试点地区逐步扩大，后来者的产业选择就会始终伴随着这样的偶然性，很难在全省范围内形成科学合理的产业布局。

四、对于辽宁省的改革提出的意见建议

（一）要有“全国一盘棋”的思想；我们需要一种全国范围内自上而下的改革，但目前的情况是各个省份各自为政，发展模式虽因地制宜，但也比较混乱，政策上的支持只停留在省级层面。国家部门应认真研究各地改革中存在的问题及矛盾，适时出台一些法规和相关行政司法解释，扫清改革中的不合理制度安排。

（二）部门权限的协调要方便扩权县发展；垂直部门的权限一般停留到市里，导致扩权县的企业和百姓办事折腾成本高，还有可能错失大好商机。扩权县的工商、税务、质检等机关若能拥有市级权限，办事的行政审批权限在当地能够得到解决，对于调动当地企业和百姓的改革信心和热情有巨大作用。

（三）建议取消一部分省市共建项目；这些项目可通过省级财政转移支付解决。可以减轻所在地市的财政负担，避免由于市级单位办事拖拉造成的麻烦。可考虑在财政年度预算中扩大对扩权县的支持力度，或设立扩权强县专项基金，来支持扩权县的改革工作。

（四）弱化市级政府在扩权县的作用；不能因为扩权而在无形中加大县级政府部门的工作强度，必要时应适时叫停扩权县继续向所在市报告的僵化程序。省里的非机密性文件可直接通过电子邮件的方式下发，尽量不折腾扩权县的干部，让他们安心当地的改革发展。也可以考虑在省会城市设置办事处，专门代理省县之间的联系，节约行政成本。

五、结语

辽宁省的扩权强县工作，是振兴东北老工业基地的不可或缺的关键一步。它破解的是东北地区中小城镇在基础薄弱的前提下如何实现大跨越的难题，如果试点成功，对于我省乃至整个东北地区的经济健康发展具有深刻的影响。它将扭转我省贫富差距大、城乡差距大的现状，有助于补齐短板，同时配合沈阳经济区、沿海五点一线、支援辽西北计划等战略，对于提升我省综合竞争力意义空前。但我们与先行省份还是有一定差距，我们要在吸取前人经验教训的同时，结合我省实际，努力实现辽宁省经济的跨越式发展。（作者单位：辽宁大学）