我市餐饮业环境管理难原因分析及对策建议

潘润娇

摘 要：随着我市餐饮业的蓬勃发展，由此带来的环境问题也日益凸显，餐饮业污染防治监管难的问题需要引起重视。本文对目前我市餐饮业环境监管所面临的问题进行了论述，并提出了加强餐饮规划引导、继续推进餐饮业污染综合整治、加大街道层面信访调解力度、创新机制形成强大整合合力以及分类核发排污许可证等建议对策。

关键词：餐饮业 环境污染 存在问题 对策

近年来，伴随着餐饮业的蓬勃发展，餐饮经营过程中产生的油烟、噪音、废水和餐饮垃圾等诸多环境问题也日益凸显，餐饮类环境信访投诉一直在高位运行。虽然我市出台了《广州市餐饮场所污染防治管理办法》、《全面推进餐饮业环境管理进一步强化污染综合整治工作实施方案》等，大力开展餐饮业污染综合整治和专项执法行动，积极做好环境信访调处工作，但由于历史、现实以及执法周期长、执行难等诸多因素，信访人对餐饮扰民信访件调处满意度不高，需要引起上级的重视。

主要存在以下问题：

一是历史现实和社会原因造成管理难。由于历史原因，商住合一、上宅下店，餐饮企业在居民生活密集区遍地开花；城中村多，城中村建筑密度高、人口密度大，迎合该区域居民需求的低端餐饮业普遍不符合环保要求；企业为降低成本，不安装、闲置或不正常使用治理设施；无证照经营现象普遍存在；居民维权意识日益高涨，对环境质量需求愈发提高，过去习以为常的现象如今成为投诉的热点、焦点和调处的难点。

二是行政处罚威慑力不够导致反复投诉。法律虽然赋予环保部门行政处罚的权力，但对于投诉较为集中强烈的小型餐饮店档，环保部门并不能责令其停业、关闭。对于区内小型餐饮企业、个体工商户而言，数万元的处罚虽有一定的威慑力，但由于执法周期长，同一地址的餐饮企业开了关，关了开，耗费了大量的行政资源，执法效果不佳，威慑力难以树立。

三是信访维稳的压力导致法律执行难。在现实中，环境违法行为的处罚对象多为中小企业特别是小型餐饮企业，涉及经营者一家的收入来源甚至是整个家族的营生，因此存在大量抗拒、逃避执行的情形。考虑到这些中小餐饮企业的存在对方便社区居民生活，缓解就业压力起到正面效果，强制关停这些企业，可能影响涉维稳因素如工人工资如期发放、债权债务得不到履行等，所在街道压力增加，造成一些社会民众的不理解和反感。例如：天河区在查处体育西路餐饮企业时，引发了被处罚餐饮企业经营者及职工的群体性上访事件。

四是现行排污许可证制度文件打架致使执行中遭遇困境。按照《广东省排污许可证管理办法》规定，未通过环评的企业不具备发证条件。按照《全面推进餐饮业环境管理进一步强化污染综合整治工作实施方案》（穗府办[2012]53号）的要求，对这类未通过环评的餐饮企业，应先发证，后要求其补办环保手续。然而，现实情况是这类未通过环评的餐饮业户绝大多数不具备环评文件审批的选址要求，无法通过环评文件审批，无法补办环保手续，如果核发许可证，将会面临许可证被吊销的后果，给行政相对人带来不便，有损环保部门的形象。

建议：

一是加强餐饮规划和相关引导。在城市规划建设中，推进餐饮场所与居民住宅楼分离，建立相对独立的餐饮场所集聚经营区，建设专门的环境污染治理设施；要求现有建筑物内新建、改建、扩建的餐饮企业设计餐饮场所专用烟道、污水处理设施和隔音降噪设施，合理安排废气、污水和噪声等污染物设施的安装位置，严格执行餐饮项目环境影响评价制度；探索建立餐饮经营场所负面清单制度（指受居民反复投诉，无法通过整改达到污染防治要求，由环保部门认定的不符合环境保护要求的餐饮经营场所名单）。该名单由环保部门在环境信访调处过程中逐步建立，在政务网上公布并将负面清单所在的场所与街道和工商部门进行信息共享，可供预备开办餐饮项目的经营者查询，为其投资决策提供依据。相关部门在行政许可、出具场所证明材料时一次性告知申办者，一方面可以为投资者避免投资行为违反行政法的行政责任风险；另一方面，尽可能避免在不符合环保要求的场所重复建设餐饮项目，避免反复不断地环境信访，从而维护居民的环境权益，减少行政和司法成本。

二是继续推进餐饮业污染综合整治工作。持续开展餐饮业污染综合整治工程，对餐饮业集中的食街或商业广场进行油烟管道设施更换改造维护，要求中型以上规模的餐饮企业安装油烟在线远程监控系统，推广油烟治理新技术，对积极整改的餐饮企业给予资金补助。大力开展多部门联合执法专项整治行动，重点整治餐饮业集中路段和区域，坚决取缔严重污染扰民的餐饮业户，利用查封扣押、按日计罚、限产停产、移送行政拘留等新环保法赋予的手段迫使其自行关停或转营，逐步形成行政管控与服务相结合、污染治理与管理相结合的餐饮业污染防控格局。

三是加大街道层面的环境信访调解力度。在街道组建专职环保协管员队伍，建立街道、社区、居委联合调解机制，对于环境污染程度不大、无需关停的污染扰民业户的信访问题，可按照投诉人的要求进行调解，督促污染扰民业户改正环境违法行为，保证污染物达标排放，减少对环境的影响；同时，根据被投诉业户的要求，视情况协调业户与投诉人达成补偿协议，通过经济补偿的方式维护投诉人的环境权益，化解信访事项（此类协议不具备法律效力，若双方不履行协议可引导其通过诉讼途径解决）。

四是创新机制形成强大整治合力。以新修订的环保法实施为契机，推动建立环保行政执法与刑事司法衔接工作平台，探索建立环保与公安联合执法机制、环保与公检法部门联席会议与信息共享机制，树立环保法律法规的震慑力。构建行政信息沟通平台，或在商事登记信息平台中增加行政信息共享功能，在行政处罚作出后，工商部门在法院强制执行前，能暂缓办理该场所项目的注销、变更等事项，避免经营者逃避处罚，把违法者违法行为的责任风险转为现实风险。若经营者不主动履行行政处罚义务、改正违法行为，可通过上述机制形成监管合力，以较高的行政违法成本迫使其自行关停，达到强制取缔的效果，又可避免因采取强制措施引发的涉稳风险。

五是分类核发排污许可证。对现有排污项目和新建排污项目采取不同的对策。对前者以解决排污存在的问题为主要目标，适当放宽核发条件，实现对污染源的监督管理，控制和减少污染物排放，规范排污行为。对后者严格按照《广东省排污许可证管理办法》的规定核发排污许可证。符合条件的核发五年有效期的餐饮业排污许可证；有营业执照，有餐饮服务许可证，未经环保部门审批验收，未引起污染扰民投诉或虽有污染扰民，但整改成效明显，投诉者满意的餐饮业户，签订《环境保护守法承诺书》，落实环保治理设施，核发一年有效期餐饮排污许可证；对于涉及环保信访投诉未解决，或无证照经营的餐饮业户，不予核发餐饮业排污许可证，责令其妥善解决信访投诉，安装和完善环保治理设施，引导其办证经营。