浅析我国的排污费与环境税的贯彻

刘冰玉 曹玉丽

作者简介：刘冰玉（1991.03-），女，汉，山东省烟台市，烟台大学研究生在读，环境与资源保护法学。

摘要：随着经济的不断发展和雾霾的出现，环境问题越来越受到关注。在我国，排污收费制度是最典型的环境治理手段，实施30多年来治理污染方面成效显著，但是强制执行的排污收费，征管效率和水平较低。同样地，上世纪70年代，一些发达国家深受环境问题的困扰，把征收环境税用于治理环境问题，取得了显著的效果。

在这样的社会背景下，本文首先介绍我国征收排污费的相关法律制度，然后再简单介绍环境税的相关理论，最后通过对排污费与环境税的关系的说明，论证了我国今后的环境保护税费的发展趋势：近几年，排污费与环境税并存，最终环境税将取代排污费。

关键词：排污费；环境税；征收

（一）排污费

征收排污费制度，指根据环保部门核定的污染物排放的种类和数量，由直接向环境排放污染物的排污者，向法律规定的环保行政主管部门缴纳一定费用的行为规范。这里的排污者主要指单位和个体工商户①。

根据环境保护相关法律的规定，国务院环保行政主管部门会同财政、经济贸易等其他行政主管部门，在考虑经济技术条件和排污者的承受能力的基础上，根据污染治理的需要及污染防治的要求，制定国家排污费征收标准。

缴纳的排污费须纳入财政预算，列为环保专项资金进行管理。环保专项资金主要用于国家重点、区域性污染源防治项目，防治污染新技术、新工艺的开发、示范和应用项目和其他污染防治项目的拨款补助或者贷款贴息，而不得用于与污染防治无关的其他项目，例如，环境卫生、绿化、新建企业的污染治理项目等。②

（二） 环境税

20世纪20年代，著名的经济学家庇古提出了一种思想——政府利用税收调节污染行为，发展了马歇尔的外部性理论。在我国，开征环境税有其必要性：第一，我国实行社会主义市场经济体制，环境税作为治理环境税污染的一种经济手段，把环境污染和生态破坏的社会成本内化到生产成本和市场机制。第二，从严格的意义上来说，我国目前还没有真正的环境税制，而开征环境税可以发挥税收在市场体制下的积极作用，优化税制结构，弥补现行税制对环境的忽视。第三，开征环境税对调整产业结构大有益处。开征环境税会通过增加排污企业或个体工商户的成本，削弱其竞争力，从而促使企业进行科技创新，开发清洁能源和改进生产技术，促使高污染行业向低污染无污染行业转型实现产业结构升级③。

2007年6月，我国首次提出要“开征环境税”。虽然提出了征收环境税问题，但是尚未有明确的法律规定，目前我国对于对于环境税的研究还仅停留在理论层面。广义的环境税是指所有能够保护环境和资源的各种税收的总称，既包括为实现环境目的而专门征收的税收，也包括其他并非以环境保护为主要目的，但却对环境起到保护作用的税收。狭义的环境税是指专门为实现环境保护目的而专门征收的税。本文采用狭义说，是指按照原因者负担和公共参与原则，根据环境污染程度对直接造成环境污染的污染行为或对外排放的污染物课征的独立税种，例如对二氧化硫、二氧化碳的排放征税和对水污染征税等。

（三） 排污费与环境税的比较

从立法层面来说，环境税作为税收的一种，由国家最高权力机关全国人大及其常委会制定关于税收的法律，其效力仅次于宪法。根据税收法定主义原则，规定环境税的法律只能由人大来制定，不能授权给国务院；排污费主要规定在《排污费征收使用管理条例》，条例是由国务院制定或认可，效力低于宪法、法律的行政法规。对由全国人大规定的环境税和由国务院规定的排污费进行对比，环境税更具有权威性。

从征收的具体流程和征收状况来说，排污费的征收主要依赖环保部门、银行和财政部门来实现，税务部门并不承担任何职责。但是受各种各样在政策执行过程中的制约，一部分地区的排污费征缴工作不是由财政部门完成，而是由环保部门代替其完成，出现了监督管理相对缺乏，违反规定设置代征的现象。另一方面，经过国务院批准，环保行政主管部门有权管理和使用部分收入的排污费。在上述的两方面的共同作用下，排污费收入成为环保行政主管部门的主要的经费来源，是影响环保行政主管部门相关利益的重要方面。大量排污费收入处于财政监管之外，财政部门无法有效发挥其对环保资金的管理和监督职能。环境税的征收要依赖环保部门、财政部门和税务部门的协调监督④。环境保护行政主管部门主要负责健全环保制度，配合税务部门的环境税收征收和管理，实现国家的节能减排目标，协调解决重大环境污染问题。为了保证环保部门职能的正常履行，财政部门不仅要提供充足的配套资金，而且还要有效监督环保部门资金的使用情况，税务部门则负责征收款项。这三个政府部门分工合作，既可以有效避免环保部门掌握独权，又可以充分发挥税收的积极作用，形成一个环境费税的全新局面。

从征收款项的使用方法和用途来说。排污费须列入环境保护专项资金专款专用，但是不得用于环与污染防治无关的其他项目。而环境税则需上缴国库，由国家对征收的税款统一调度使用。

在其他方面，例如，从取得的效果来看，征收排污费针对性强，见效快。排污费与环境税相比，过分依赖于制定标准和强制执行。而其优点在于法律法规的权威性、指令的严格性和执行的有效性。从收款的收据来看，征收税款，必须开具统一印制、盖有当地税务机关印章的正式完税凭证，而排污费是由收取费用的行政部门或事业单位盖章。

（四）开征排污费和环境税的趋势

排污费虽然有一定的意义和效果，但我国的排污收费体系仍然存在很多问题，主要表现在： （1）在排污费征收和使用管理上，倾向于注重收费和治理污染的约束机制，忽视诱导机制的运用。（2）征收排污费的范围并未覆盖所有污染环境的行为。对流动污染源等未收排污费，这不利于环境质量的改善，也不符合“原因者负担”原则，应将合理的污染源规定为正收排污费的对象。（3）排污收费标准缺乏灵活性。目前我国东西部、沿海和内陆地区的经济社会发展水平存在较大差异，对全国实行一个标准肯会导致不好的效果，应当根据区域经济发展水平和环境条件的差异，对收费标准进行调整。（4）由于对污染的监测和管理有较高的技术要求而使得收费的环保部门无能为力，造成了征收阻力大，征收成本大的局面。地方政府弹性收费的情形更是数见不鲜，甚至把减少排污费作为引资手段。

相对来说，开征环境税具有以下几方面的优势：

第一， 有利于对用于环境保护的财政资金专门筹集， 满足环保专项资金的需求。税收是政府提供公产品的主要资金来源， 而控制污染和环境保护的受益范围也具有普遍性，。税收收入纳入到公共财政体系统筹安排， 主要用于环境管理、生态保护建设和基础设施的建设等。第二， 根据原因者负担原则， 具有较强的针对性，例如设计征税对象、纳税人和计税标准。第三，环境税还可以有效防止跨国污染，控制发达国家的高污染、高耗能企业转移到发展中国家。

因此，用税收手段代替排污费应该成为环境经济手段的主导力量，坚持“费改税”才能更好的发挥保护环境的功能。（作者单位：烟台大学）

参考文献：

[1]汪劲 主编 环境法学 2014

[2]王金霞，尹小平.对环境税征税对象的探讨[J]，税务研究，2007 （11）

[3]王琳 环境税开征的效应分析和政策建议[J]，2014

[4]司言武，李珺 我国排污费改税的现实思考与理论构想的统计与决策[J]，2007

[5]杨向英 我国开征环境税的必要性探讨[J]，生态经济，2004

[6]韩德培 主编 陈汉光 副主编 环境保护法教程 第六版

注解：

①汪劲 ：《环境法学》 第三版

②韩德培 陈汉光 ：《环境保护法教程》第六版

③杨向英 我国开征环境税的必要性探讨[J]，生态经济，2004

④王琳 环境税开征的效应分析和政策建议[J]，2014