浅析巡视制度的可持续性

作者简介：付国英（1989-），女，汉，河南省人，四川省社会科学院政治学所硕士研究生，研究方向：政治学理论。

摘要：巡视制度是党内监督的重要形式，是指中央和省、自治区、直辖市党委，通过建立专门的巡视机构，按照有关规定对下级领导班子及其成员进行监督的制度。十八大以来，巡视组在反腐败中的突出表现获得广泛支持，同时，巡视组自身的权力也不断扩大。本文在分析巡视制度的特点及存在问题的基础上，从巡视制度的有效性、巡视制度在我国反腐监督体系中的地位作用等方面进一步探讨巡视制度的可持续性问题。

关键词：巡视制度；反腐败；可持续性

巡视组在十八大以来的“打虎”行动中成为反腐利器，引起社会广泛关注。本世纪初巡视制度全面建立，至今不过十多年的时间，然而带来的反腐成效却是有目共睹，在中国共产党的反腐败历史中也是前所未有。那么，巡视制度作为一项刚刚成熟的新的反腐制度，目前有哪些特征，发展现状如何，巡视制度是否具有可持续性，本文将对这些问题做出分析与思考。

一、巡视制度特点

2003年中共中央颁布了《中国共产党党内监督条例》，首次以党内法规的形式把巡视制度确定为党内监督的制度之一；党的十七大修改后的党章又第一次在党的根本大法中规定了巡视制度。2009年7月颁行的《中国共产党巡视工作条例》第二条明确规定：中央和省、自治区、直辖市党委建立巡视制度，按照有关规定对下级党组织领导班子及其成员进行监督。这标志着巡视制度走向了制度化、规范化，进入了制度成熟期。目前巡视制度有以下特点：

1、在职权上，只有了解权，没有办案职权和处置权。巡视组不同于古代的钦差大臣，并不掌握实权，而是中纪委的临时派出机构，中央巡视工作领导小组直接向中央报告，真实反映被巡视方的情况。

2、在巡视机制上，实行“三个不固定”，即巡视组组长不固定（一次一授权）、巡视对象不固定、巡视组与巡视对象关系不固定。这样就保证了巡视组可以摆脱地方利益的干扰，独立性得到保证。

3、在巡视对象上，主要是加强对省部级和地厅级班子的监督，尤其是对地方“一把手”的监督。科层制中下级直接服从于上级，上级“一把手”往往权力集中而监督薄弱，巡视制度有效的加强了对其的约束监督。

4、在巡视效果上，由于巡视是自上而下的监督，且针对性强，权威性高，能够形成高压态势，有效震慑腐败官员，初步达到了官员“不敢腐”的效果。

二、巡视制度面临的问题

从产生之初到现在，巡视制度本身也在不断的完善中，但因为制度建立的时间不长，经验不足，还在摸索中，所以仍然存在一些问题需要进一步解决。

1、发现问题的能力需要进一步提升。巡视组是中央的“千里眼”，所以发现问题是衡量巡视工作成效的重要标准。最大程度了解真实情况、发现重要问题，是巡视组开展工作最基本、最重要的职责，也是保持巡视工作长久生命力的关键所在。当前官员腐败的手段越来越隐秘，有不少腐败官员的潜伏期很长，这些腐败案件的暴露和发现是需要过程的；还有些官员本身曾经从事过纪检工作，对巡视组的办案方式有充分的了解和掌握，能做到一定程度的“反巡视”。这些都要求巡视人员进一步提升自身素质，提高进一步发现问题的能力，更好的履行好自己的使命啊。

2、巡视组的责任问责制也要进一步完善。巡视制度是为了弥补现有党内监督制度的缺陷和不足而建立的，主要是对地方“一把手”形成有震慑力的监督，故而中央巡视组的权威性很高。同时，正式由于高权威性，巡视组成员自身被利益诱惑的机会也更多，“打铁还需自身硬”，如何保证巡视组自身的纯洁性也是面临的制度问题。

三、巡视制度的可持续性

巡视制度的可持续性要放在反腐体系的制度系统中加以审视，而不能单一的取决于某个要素。制度的路径依赖，是指一个具有正反馈机制的体系，一旦在外部性随机因素的影响下被系统所采纳，便会沿着一定的路径发展演化，而很难被其它潜在的甚至更优越的体系所取代。中国传统制度一直有这样一个路径依赖，即一个制度出现问题，就会用另一个制度来防止，结果制度越来越多，最终整个制度体系失去整体的有效性和执行力。

巡视制度出现的背景是在原来的中央纪委监察体系、人大监督、政协监督、检察院监督和行政监督等一系列制度不能强力发挥反腐败效力的情况下出现的，它的出现本身就是中国权力监督体系存在某些问题的应对产物。因此，巡视制度能否有可持续发展，不仅仅取决于单一的巡视制度的有效性，更取决于中国整个反腐败的权利监督体系的发展。

1、巡视制度有效性的可持续性。2014年中纪委的反腐成绩单是68名中管干部已结案处理或正在立案审查，其中立案调查省部级以上官员40名，这一数据创造了改革开放以来年度“打虎”的最高纪录。而这一成绩很大程度上是中央巡视组的功劳。

分析巡视制度的可持续性，必须将其置于我国反腐败体系的大视野下进行展望。巡视制度的出现是在原来的中央纪委监察体系、人大监督、政府监督、政协监督和检察院监督等监督体系不能强力的发挥作用遏止腐败蔓延之势下产生的，它的存在主要是为了解决原有反腐监督体系无法有效监督约束党政领导班子，尤其是领导班子“一把手”的问题。这表明，巡视制度有现实的需求性，这也是其受到不断重视的根本所在。

2、巡视组问责制的可持续性。权力容易导致腐败，而绝对的权力导致绝对的腐败。在中央巡视组权威不断增强而直接震慑地方的同时，谁来监督巡视组成为又一个制度设计的需求点。从委托理论来讲，巡视组是派出机构的委托代理人，确保“代理人”能够执行“委托人”的意愿必须要开展主体问责制。一要对巡视组成员进行监督和考核，实行奖惩机制；二要提高“代理人”的综合素质，减少代理风险和成本；三要加强外部约束，最好的方法就是公开巡视报告，接受被巡视方和社会各界的监督。目前，部门巡视结果已经开始在中纪委网站公布，但是公开的范围有限，考虑到各方压力，可以逐渐公开，至少在党内可以在更大范围内公开。

3、巡视制度在反腐监督体系中的可持续性。反腐监督的关键在于形成权力制衡与约束，杜绝出现“绝对的权力”，而巡视制度的监督对象只是掌权者，而不是权力本身，从而不可能依靠巡视制度从根本上监督制约权力，也做不到真正的预防和遏止腐败。目前只是以高压态势希望形成“不敢腐”的氛围，然而，巡视高压更多是主观心理震慑，不可能消除官员腐败的侥幸心理，更不能保证“不能腐”，而能不能腐败却是制度设计和权力制约的问题。中共高层领导人对此也有清晰的认识，指出“当前要以治标为主，为治本赢得时间”。

巡视制度是非常成功的治标手段，它能够摆脱地方错综复杂的利益枝节，直接为党中央发现和提供违法违纪线索，有力打击和震慑“老虎”和“苍蝇”。巡视制度取得的成绩越大，越说明我们既往的各种反腐败制度并没有起到预想的作用。原因很大程度上在于，中国共产党是唯一长期执政的执政党，我国的反腐败的主导即政党反腐，也就是“党要管党”。当纪委能够对同级党委形成有效约束和监督，人大监督、政协监督和、司法监督和社会监督发挥应有作用的时候，作为高压反腐利器的巡视制度自然就失去了存在的必要。

从当前情况来看，巡视制度的两级体制还有诸多自我完善的地方，在当前腐败制度体系尚未形成科学化的权力约束之时，腐败存量还未有明显的缩减，社会对腐情况的看法还未有根本性的改变，巡视制度还将存在相当长的时间。（作者单位：四川省社会科学院政治学所）

参考文献：

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