浅析食品安全治理中的政府职责

作者简介：陈雪连（1985-），女，汉，重庆人，重庆师范大学政治学院教师，主要从事伦理学研究。

摘要：近年来，食品安全事故不断发生，对消费者的身体健康造成了极大的危害，食品安全事件暴露出政府在治理过程中存在职责缺失问题。因此对食品安全治理中政府职责问题进行研究，对如何提髙我国食品安全相关部门的工作效率、解决我国目前食品安全面临的问题、提高我国食品安全质量等都具有重大意义。

关键词：食品安全；政府；职责

俗话说“民以食为天”，一直以来食品就是人类社会发展和延续的重要物质基础，是人类再生产不可缺少的物质条件。然而近段时间以来食品安全问题不断出现，使得食品安全又一次成为人们关注的焦点。通常来讲，食品安全是指食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。随着社会的不断变化发展，食品在生产、销售等各个环节中的问题都被纳入到食品安全的范畴。而食品安全事故正是发生在这诸多的流通环节中。对此，政府在食品安全监管过程中具有哪些职责、如何履行好这些职责，都是亟待研究的问题。

一、政府治理下的食品安全现状及原因

我国是世界人口大国，从最初的食品匮乏到后来的基本达到温饱水平再到如今的基本实现小康，政府做出了巨大的努力，也满足了人们对于食品上“量”的需求。如今随着生活水平的不断攀升，对于食品的要求也出现了质的变化。目前政府对于食品质量的监管、相关法律法规的制定、道德层面的制约等已做出了一定的成绩。如成立了相应的食品安全管理机构，每个机构在对应的行政区域上都设有分支机构，分管食品安全中的各个环节，对于食品安全问题进行查证、补偿、勒令整改，积极处理已发生的食品安全问题以及对于潜在的隐患进行调查，完善了食品安全的监管体系等等。但是也同样存在一些问题。

（一）政府在食品安全治理上存在的问题

虽然我国在食品安全的治理中取得了一定的成就，但涉及到食品安全问题上的原因复杂多样，加上本身的特殊性，呈现出多样化的趋势。除了在食品经营活动中产生的负面影响之外，剩下的便是政府在治理食品安全上存在的问题。本文主要从法律、行政、道德三方面来浅析。

1、法律职责不完善

我国一直强调依法治国，关于食品安全，我国已形成了以《中华人民共和国食品安全法》为基准法，各个部门依据此法律进行相关法律的制定的格局。但究其根本来看，仍有很大的不足。

（1）缺乏对于政府食品安全相关执行部门的监管法。现行的食品安全法对于食品行业内的食品制造者应该承当的职责与义务规定的相当明确，但是翻遍法律条文，却难以发现对于政府职责的界定和责任承当的规定，只是说明了在追责过程中政府监管出现过失行为时，相关的工作人员需要承担相应的责任，却没有具体说明责任的承担方式以及具体如何处罚。

（2）对于食品安全的问题处罚较轻，缺乏威慑力，同时进入食品行业的门槛相对并不高，这样就造成了违法成本较低。当出现守法成本比违法成本更高时，会有企业为了规避高成本而故意违法，某种程度上来说，法律法规的不健全反而导致会出现故意违法、知法犯法的情况出现。

2、行政职责不完善

政府的行政职责主要从政府对企业监管的低效和管理者专业知识的匮乏两个角度来写。

（1）政府对企业监管的低效。我国政府对于食品安全的管理目前采用的仍然是“分段管理，分节考察”的方式，在长期的实践管理过程中逐步又形成了以卫生部为龙头，多部分协调合作的局面。有关食品安全的机构不仅包括了卫生部、工商局、质量监督局以及下属的一些机构之外，地方性质的分支机构也是多如牛毛。这样造成了一个尴尬的局面：政府机构职能的多维度交叉导致的职能不清。

（2）管理者专业知识的匮乏

单单就人力资源而言，在食品安全监管这个领域，政府部门缺乏相应的人才。例如在山东省2011年的调查显示，该省质监局目前仍然没有一个在编制内注册的食品安全人员，各个市以及县级单位中所有的食品安全管理人员都是临时借调或者是兼职；绝大多数的管理人员没有经过专业的食品安全理论培训，缺乏基础的食品安全操作理论和技术，法律规定方面也知之甚少，完全无法满足日常的监管需要，更不用提如何进行食品安全的调研操作。

3、道德职责不完善

道德规范是对于法律法规的一个补充说明，虽然道德并不计入在法律范围之内，可对于一个社会企业来说，良好的道德自律是一个获取消费者信任、增强自身信誉和品牌影响的重要因素之一。当前政府对于道德规范并没有一个正确的引导方向，简而言之就是行业内的腐败现象严重。市场竞争是一个促进行业走向正轨的基本要素之一，一旦政府直接跳过道德的规范而利用权力去帮助企业获得利润，那么这个后果是不堪设想的。

（二）政府在食品安全治理上存在问题的原因

食品安全问题屡屡出现，消费者利益频频受损，除了与我国尚不成熟的市场机制相关，更多的与政府职责有着莫大的联系。

1、 政府管制失灵

我国政府管制的目的就是为了确保食品的安全，促进经济健康发展。然而在实际的情况当中却存在着政府规制失灵的状况。政府监管所表现出来的问题主要是食品行业的进入门槛过低、对于各个生产环节的监管明显不到位、执法者本身执法不严所造成的。首先是多部门的低效性。对食品安全的检测监管需要卫生部、农业部、工商局、质检部等多个部门分环节来逐一进行，效率可见一斑。其次是机会主义行为。所有的部门都会追求自身利益的最大化，由于食品安全的监管这一过程是多部门协作完成，无法明确划分各个部门的职能和责任，就会导致机会主义的存在。最后是缺乏有效的监督。对政府部门的监督，目前还是一个短板。只有通过相关部门的检测，公众才能获得真实的食品信息，在这个过程中，如若相关部门故意隐藏真实信息，那么公众是没有办法进行监督的。

2、 行政处罚力度不够

在对违法企业的行政处罚上不够严厉，根本不能伤筋动骨，对于那些企业根本没有足够大的威慑力，违法成本低，久而久之企业都采取这样的形式来获得超额的利润。这样的行为对其本身并没有损失，但是对于消费者来说很可能会付出很高的代价。从这种形式来分析，政府的职责在于制止这种行为，那么需要的是食品安全的企业或者是个人通过这种行政处罚不敢再进行这样的违法行为，也就是违法成本要远远高出其违法所得利润，这样才会有足够的威慑力。

3、 转型期的相关法律滞后及行政组织结构失调

市场经济是一种法制经济，我国正处于市场经济的转型期，相关的市场经济制度的发展并不完善，相关的食品法律法规并不健全。

（1）相关法律的滞后性。我国的市场经济起步比较晚，食品市场也基本如此。由于各国的国情不一致，不可能直接借鉴外国的相关经验，一般来说，只有当问题出现之后，才可能针对问题来制定相关的法律。因而，我国在遇见食品安全问题的时候总会处于一个措手不及的状态。

（2）多部门分环节组织结构的协调不到位。我国食品安全政府规制是多部门分环节共同规制的模式，各个部门规制食品安全的具体职能需要有法律的规定作保障，但是我国对于规制食品安全的机构的具体职责方面却没有在法律层面上做出规定。这样就造成了分部门、多机构直接的合作毫无效率可言，有了问题大家都不会主动去解决，自然问题也就越来越多。

4、对道德规范的忽视

道德是法律的重要补充手段之一。食品行业相对特殊，某种程度上来说对于道德规范的需求要远远超出于对法律手段的需求，食品生产过程中的细节问题大多数也属于道德规范的范畴之内。在日常的食品生产过程中，政府本身不可能对于生产的每个细节进行有效的监管，这个时候就需要提倡道德自律，让食品企业受到道德的约束和管制，自觉在生产的过程中进行自我监管，这样才能有效的避免食品安全问题的出现。因而，强调道德规范也是政府规制下所必须承担的责任。

5、 缺乏对食品安全的教育

我国的公众普遍对于食品安全不够了解，对食品安全本身所追求的目标是什么、食品安全的重要性等关键性的知识几乎没有认识。政府部门在这方面没有进行太大的投入，往往是食品安全的问题被曝出之后，才会对相关的问题进行解释，而公众也只能从解释当中了解事情的原委。在日常生活中，公众对于食品行业的一些专业知识，包括添加剂等一无所知。这样不利于食品安全工作的展开，严重的情况下甚至会引起恐慌，对整个食品行业造成冲击。因而，加强对食品安全的教育，让更多的群众了解食品安全的重要性，要让企业知道食品安全是必须要做到的。只有做好了这些工作，才可以消除食品安全的隐患，快速解决食品安全的问题，完善食品安全监管体制，做好政府的本职工作。

二、完善食品安全政府职责的对策与途径

对影响食品安全的因素进行根源性的分析，可以清晰看到的是，有四个方面的问题，根据以上问题，提出了以下几点建议：

（一）健全有关食品安全的法律法规

《食品安全法》的出台无疑是一个好消息，为我国的食品安全保障提供一个较为全面和清晰的法律保障。但实际上食品安全事故仍然不断被媒体曝光，某种程度上证明了我国食品安全的法律体系仍待完善。

总体上来说，食品法依然没有覆盖到日常的食品安全中的方方面面上，现行的思路应当拓展，以当前的《食品安全法》作为一个核心基础，逐步建议相关细节的其他法律以及相应的食品安全技术法规。同时，对于每一部分的法律都需要一个明确的定位，切勿含糊不清。此外，在食品的各项检查标准中，都需要一个详细明文的说明，核心法律体系需要进一步完善。同时，对于食品方面的违法行为，也必须要有严厉的处罚制度，违法成本要足够高，这样才有可能组织违法行为的产生。

（二）健全政府监管体系，提高管理者的专业技术水平

1、健全政府监管体系

一方面，加强机构合作。2010年国家成立了食品安全委员会，在一定程度上缓解了部门机构之间合作能力缺乏的现状，但实事求是的说，这种有限的合作仍然表现在形式上，并未深层次、全方位的解决问题本源，亟待进一步深化机构的改革，明确责任范围。部门之间最重要的合作便是互相信任。食品安全本身涉及的领域较为广泛，不同环节所需要的专业技术人才也是不一样的。要明确责任划分，该谁进行管理就要实实在在管到位，对于有交叉的领域则在互相信任的基础上进行沟通来解决问题，避免管理内部的混乱。同时，部门之间的合作也需要遵循公平性的原则。对于该给予奖励的部门必须进行嘉奖，对于严重“搭便车”的部门，需要对其进行批评和整改，公平划分责任范围以及资源。另一方面，政府想要发挥本身在食品安全治理中的积极作用，必须加强新闻媒体的参与。纵观我国现在发生的食品安全问题，都是由新闻媒体揭露。近年来，随着媒体的不断开放和尽责、主动作为，使其更具有“守望意识”，正是因为这种“守望意识”，导致国民对食品安全问题的关注度越来越高。因此，要加强新闻媒介的作用，切实保障老百姓的知情权。

2、提高管理者的专业技术水平

食品安全状况直接由这一行业从业者的职业道德、职业技能、食品安全意识高低决定的。目前，食品从业人员素质普遍偏低，因此有必要对从业人员进行素质教育，提高人员的素质修养，同时，要加强从业者的专业技能培训，可考虑设立食品卫生安全教育培训合格准入制度，定期进行考核。

（三）加强在道德层面上的建设

一方面，政府应大力开展道德教育，提高政府工作人员及食品从业人员的道德水平，避免政府工作人员知法犯法的局面，同时，还应对社会舆论进行有效的监督与引导，加强对食品企业的约束力。另一方面，政府在食品领域还应加大力度普及食品安全知识，提高消费者的认知水平。政府及其相关监管部门可在全国的范围内建立一个食品安全宣传的机制，需要有明确的宣传目标，明确的宣传部门，以及确切的职责。同时，食品安全教育需要政府、企业、消费者多方一起参与其中，可通过各种渠道来普及食品安全的常识和相关法律法规。比如通过网络、电视等媒介加大对食品安全知识的宣传与推广，充分发挥媒体的辐射作用，增强公民管理国家事务的能力，提高公民主人翁的意识，对政府、企业形成强有力的监督。

综上所述，我国食品安全的频发，究其原因有很多种，但主要原因还是在于政府的职责。所以健全政府的职责，是保证食品安全的有力法宝。罗马不是一日建成的，我们知道对食品安全的治理，不是一朝一夕的事情，必须不断健全法律法规，加强政府的行政能力，提高公民的道德水平等。通过这一系列的措施，切实保障老百姓的利益，同时，也为我国的食品领域创造出一个良好的发展环境，为政府治理食品的安全提供了有力的保障。（作者单位：重庆师范大学政治学院）

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