村集体建设用地入市调查报告

张译之　刘思梦

摘要：党的十七届三中全会明确提出要逐步缩减征地范围，允许集体经营性建设用地直接入市流转，并且要求建立统一的建设用地市场。四川省都江堰市天马镇金陵村在汶川地震灾后重建过程中，进行了以农民为主体自主整理集体用地，跨县出让用地指标，直接拍卖集体建设用地的改革措施。文章选取金陵村二组为样本，结合实地调查，了解了该村农地入市的发展历程，总结了相关经验，剖析了农地入市存在的问题及问题成因，并提出了相应的对策和建议。

关键词：金陵村；集体建设用地；农地入市；措施建议

在现行的《土地管理法》中，国有建设用地使用权可自由出让，但集体建设用地，其中包括宅基地、公益性公共设施用地和经营性用地不能出让和抵押。然而，一方面，土地征用制度的漏洞逐渐显现出来。政府低价从农民手中收购土地，通过“招—拍—挂”的形式，把土地炒到天价，从而获得高额报酬，农民却并没有从土地的增值价值中获得实惠；另一方面，通过宏观调控的方式抑制房价的呼声越来越高。因此，逐渐放开农地入市政策，允许集体建设用地直接入市，是推进我国土地征用制度改革必不可少的措施。2015年中央1号文件提出，要加快引导土地经营权规范有序流转，推进农村集体产权制度改革，稳步推进农村土地制度改革试点。这一举措旨在通过市场化手段，激活被长期压抑的土地、资金等生产要素，优化土地资源配置效率，促进农地入市的发展。本文将从金陵村跨县出让用地指标，直接拍卖集体建设用地的改革措施出发探讨其农地入市的发展过程，并总结相关经验，提出相关问题和建议。

一、金陵村二组农地入市的现状

四川省都江堰市天马镇金陵村二组，共有78户300多人，占地总面积达282.4亩。当地老百姓收入来源主要靠种地，没有工业或农业上的大型支柱产业。百姓的旧宅占地面积大，但房屋大多破旧，居住条件较差。外出务工人员较多，承包地大多闲置或赠予他人耕种。由此一来，该村的经济发展落后，土地资源配置效率较低。

2008年汶川地震，金陵村属重灾区之一，房屋受损严重，对重建工作提出了严峻的考验。灾后重建过程中，大多数村民缺少资金重建住房。金陵村二组组长积极争取到了整理土地出让指标的试点机会。本组村民和外组村民自愿整理出土地150多亩，其中安置小区金陵花园仅占地40多亩，节约出110亩集体建设用地。农民住进了漂亮牢固的新房，并将原有的房屋拆掉复垦为耕地。为了金陵村二组未来经济的可持续发展和增加收入来源，组长决定仅卖掉节约出的110亩集体建设用地中的约76亩地，以15万元/亩的价格卖给成都市温江区用于还债，剩下的约34亩用地指标借成都市进行集体建设用地直接入市拍卖的试验机会在成都市产权交易所公开挂牌出让。这块地以44.2万元/亩的价格成功出让，土地使用权出让期限40年，土地将用于发展农村养老。在金陵村实现农地入市的过程中，合法拥有建设用地使用权的农户和村组集体联合，与有意的社会投资方缔约，在确保先为农户修建住房的前提下，允许投资方在集体建设用地上，从事符合规划的投资、建设和经营活动。这与十七届三中全会的土地制度改革纲领相一致。

二、金陵村农地入市经验

（一）合理分配入市收益，全面保障农民和集体经济组织的权益

灾后，农民不仅住进了宽敞明亮的新家，土地流转收益中扣去各种税费的大部分款项都分配到农民手中，小部分用于发展集体经济。金陵村二组在集体建设用地入市中的收益基本上都以直接和间接的方式回馈给了村民。一部分收益按照合理比例补贴给失地农民，另一部分用于发展农村养老，增加社会福利，促进经济发展。而且整理复垦的耕地连同村民原有的承包地按人口进行了调节分配，承包地又重新回到农民手中，并且完成了承包地的确权颁证工作。相比于原有的征地制度，农民的权益更大程度上得到了保障。农民在农地入市过程中，掌握了自主权，自觉自愿参与了集体决议，与政府公平“对话”，两者之间的矛盾均在过程中内化。政府及社会企业均从此次农地入市中获益，农民更是成为土地入市流转最大的受益者。

（二）提高土地资源的利用率和配置效率

金陵村集体建设用地入市使得土地资源的配置效率和价值大大提高。一是整理节约出的宅基地使得土地资源利用率提高，带来了巨大的经济效应。新增了较多可供进行大规模经营管理的土地，有效促进了现代化农业的发展，并逐步形成规模经济。二是土地和房屋的增值吸引越来越多有实力的企业及社会资本的投资，带动了当地的服务业、旅游业及农业的发展，增加了就业机会，吸引一部分转移到城市的劳动力回流农村，一定程度上缓解了农村劳动力缺乏的现象。三是耕地并没有完全消失，使得农民有地可种，排除了长期依赖传统农业的农民的后顾之忧，让他们的基本生活得以保障。四是拍卖的集体建设用地发展起来也将给村民带来医疗、卫生和养老等方面的福利。同样面积的土地在整理入市之后比之前创造了更大的价值。

（三）加强基层民主建设，给农民以充分的自主权

金陵村二组之所以能顺利将集体建设用地成功入市拍卖，最重要的原因就是以农民的意志为转移，在尊重农民意愿的基础上建立合理可行的入市机制。同时，政府部门注重加强基层民主建设，充分尊重农民的意愿，给予正确的宣传、引导和帮助。政府和村民建立起了信任，两者之间不存在信息不对称的现象，村民较高程度上实现了自治。这为农地入市的顺利进行奠定了扎实的群众基础。

（四）明确土地产权，完善登记制度

农地入市涉及诸多方面的问题，是一个极其复杂的过程。在重新整理分配土地的过程中，确定土地产权是非常重要的环节。首先，需要明确农村集体建设用地的产权包括土地所有权和使用权。其次，登记和整理集体土地所有权，登记各个地块使用权相应的范围、面积和用途等具体情况，只有完善的前期准备工作才能为土地交易入市打下扎实的基础。

（五）规范农地入市的形式和程序

参照国有土地使用权出让或转让的法定形式，集体建设用地使用权流转基本形式包括出让、出租、转让、抵押和转租，对于涉及商业、旅游、娱乐等经营性项目的用地要求通过招标、拍卖、挂牌等公开交易方式取得使用权。为了减少村干部和有关政府滥用职权谋取私利，强拆强流转等侵犯农民权益的想象发生，规范农地入市程序，所有流程按照规定签订相关合同并办理登记确认手续。这个过程强调公开、民主。

三、存在问题

农村集体建设用地直接入市是解决当前农村土地资源利用效率低和发展农村经济的大势所趋。但是，目前我国发展农地入市仅仅停留在摸索阶段，仍然存在很多问题和挑战。笔者通过对金陵村的调查，并结合我国农地入市的发展现状，提出了以下两个方面的问题。

（一）社会保障体系不完善，失地农民的长期生存问题有待解决

农地入市必然会减少耕地面积，使农民完全或部分地离开长期赖以生存的土地，要解决农地入市之后遗留下来的农民长期生存问题，这就要求有健全完善的社会保障体系为农民提供一定的生活保障。在我国农村社会保障体系不够完善的大前提下，金陵村农民的社会保障工作成为亟需解决的问题。虽然，金陵村二组将整理出来的约34亩的土地拍卖出让，吸引社会资本发展农村养老事业，但是，社会资本投资必定要求一定的利润回报，这可能会增加农民负担，阻碍农村养老事业的发展，不能从真正意义上给农民提供合理有效的生活和养老保障。

（二）农地入市事后监督体系不健全

农地入市处在初期阶段，土地管理方面的政策及法律法规并不完善，而且土地管理部门对土地的监督管理大多在土地开发利用之前，对土地开发利用之后的监督管理则缺失。就金陵村二组而言，集体建设用地入市之后，如何结合实际情况发展创造更大经济效应和增加农民劳动力价值的产业？农地入市后，农村的土地被大量的开发利用，土地价值实现较大程度的增长，土地增值在给农村带来巨大利益的同时，也将伴随城乡土地价格新的不均衡现象的发生。如何减小土地交易的风险，稳定土地交易价格？如何避免农地入市事前、事中及事后信息不对称和新一轮“寻租”现象的发生？这些问题的出现都将成为阻碍农地入市可持续发展的隐患。解决农地入市事后的一系列问题需要健全的土地监督管理措施，显然目前我国相关的法律法规不完善，金陵村也同样面临这样的问题。

四、结论

本文通过对四川省都江堰市天马镇金陵村二组集体建设用地直接入市的情况进行分析阐述，总结了经验，提出了存在的问题。总的来说，相对于土地征用而言，农地入市充分发挥市场作用更有利于提高资源配置效率。但是，如果没有严格规范的制度保驾护航，农地入市发挥的作用将十分有限。为了充分发挥农地入市流转的积极效应，在考虑农地入市内部结构及外部因素的基础上，应当从以下几点完善农地入市的调控制度：一是发展农村养老保险、医疗保险和失业保险，完善农村社会保障体系；二是降低土地供需双方的交易摩擦成本，形成竞争机制，稳定农村土地价格，发展涉农保险行业，分散农民在农地入市过程中可能遭遇到的风险；三是修改《土地管理法》，完善农地入市的配套立法，进一步明确土地产权，完善登记制度，形成规范的农地入市的程序。

总而言之，通过一系列措施的落实，土地管理制度的不断改善，农地入市一定会为农村土地问题和经济发展创造新的局面，成为推进城乡一体化和发展社会主义新农村的新动力。

参考文献：

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（作者单位：吉林大学）