从产权的视角探索厂办大集体改革

孟凡伟

摘要：2011年4月，国务院办公厅向各省、自治区、直辖市人民政府、各部委、直属机构下发了《关于在全国范围内开展厂办大集体改革工作的指导意见》，引发全社会的关注。2013年10月，重庆市人民政府办公厅下发了《关于开展厂办大集体改革工作的实施意见》，揭开了重庆厂办大集体改革工作大幕。在厂办大集体改革工作上，职工热议最多的问题是：属于集体企业的资产或由集体企业占有使用的资产（特别是土地和厂房），其价值变现后能够量化给每一位职工吗？要解答职工关心的类似一系列问题，需要应从根本上做好集体企业所有或占有资产的产权界定工作。

关键词：产权；厂办大集体；改革

一、集体经济发展和厂办大集体溯源

（一）我国集体经济的发展

我国集体经济最早在社会主义改造初期建立，从当时的历史背景来看：个体农民、个体手工业者和其他个体劳动者，有组织地从一人一户走向劳动群众集体所有制，称为合作经济。1954年《宪法》第七条将合作经济定义为劳动群众集体所有制的社会主义经济。

1982年《宪法》第八条：“城镇中的手工业、工业、建筑业、运输业、商业、服务业等行业的各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济”。2004年修正的《宪法》第八条中，继续沿用了1982年宪法中关于城镇集体企业经济形式的定义。

至此，对集体所有制经济和合作经济，是否完全等同，业界在认识上存在分歧，对于“劳动者集体所有”这种描述应理解为“抽象的单独体所有”，还是“具体的复数人所有”。就个人观点而言，两者差别主要还在于是否以财产私有制为基础。合作经济若是建立在私有财产基础上，真正体现了“共同共有”，应理解为“具体的复数人所有”。而我国集体企业的“劳动者集体所有”，大多渗透着大量公有经济成分，应理解为“抽象的单独体所有”，产权是虚化的。而这一认识将直接影响集体企业资产量化、分配的问题。

（二）厂办大集体企业

本文要重点认识和讨论的是在特定历史背景下产生的一种特有集体所制经济体，称之为厂办大集体。

20世纪70年代末，大批城市知识青年陆续返城，给全社会带来了空前的就业压力。 据统计：1980～1985年，全国城镇需要就业的人数约为3700万人，而当时实际在职职工已经超过1亿人，且冗员严重。因此，多渠道、多种方式妥善解决就业问题成为当时的主要工作。

1980年全国劳动就业会议肯定了当时已出现的“国营企业利用自己的条件，采取全民办集体的形式，解决职工子女就业问题”的方式，指出这类企业借助于国营企业的技术和领导力量，利用了工厂的物质基础，增加了商品供应，改进了生活服务，成为解决回城知识青年和职工子女就业的主要渠道。之后，“在国营企业扶植下，创办集体企业”，也就是厂办大集体的发展模式在全国范围内普遍推广。

二、厂办大集体产权分析

现在谈到厂办大集体企业，总免不了开篇立论的几句话：产权不清、机制不活、难以适应市场经济竞争……那么应该如何分析和理解产权不清的问题？

产权清晰是资本所有者维护自身利益的前提条件。但厂办大集体投资主体模糊，大量占用国有资产，公有经济与个人投资产权交叉。因此各种观点和认知林林种种。

第一，经常有人说“集体企业是集体投资”，但具体地考察，就会发现厂办大集体企业的集体投资尤其虚幻，有主办厂投入、有职工集资、企业贷款，当然还包括企业自己的积累等，因此根本找不到确切的集体投资人，没有哪一位集体企业职工能够说出企业的资产到底来源于哪里。

第二，相当一部份人认定为“主办企业投资”，若按此观点，主办企业应该对该企业的投资收益以及所形成的资产债务有所关联。但事实上厂办大集体企业从诞生之日起就自主经营，其利润与负债与主办企业没有交集。

第三，严重资不抵债的集体企业，其产权界定更加困难。重庆建设工业（集团）有限责任公司下属的一家集体企业，资产负债率已超过350%，属严重资不抵债，但企业依然照常生产经营。从经济层面上分析，是债权人支撑这类企业的运营，有人说债权人才是这家企业的“幕后老板”，但在理论界，这样的认知几乎没有可行性。

第四，企业产权交叉情况严重。集体企业长期无偿占有大量的国有资产，包括：生产场地、厂房、设备等，虽主办企业当初的扶持资金无法追溯，但也造成了国有资产在集体企业中有所体现。另一方面，大集体企业资产被主办企业平调、挪用、侵占的现象也存在。近年来，各种改革创新又催生了集体企业中有职工个人或社会投资的部分。

第五，国务院“18号文件”第14条、15条明确说明：厂办大集体净资产如有剩余，剩余部分作为主办国有企业持有改制企业的股权，也可向员工和外部投资者转让，转让收益归主办国有企业所有；厂办大集体净资产不足以支付……经济补偿金的，差额部分所需资金由主办国有企业、地方财政和中央财政共同承担。由此，集体企业的剩余净资产是归属主办企业的，若集体企业亏损，则由主办企业托底。

分析厂办大集体企业的产权发现，这样的制度设计对于经营的成果或者造成的损失，是不归属于集体企业自己的。造成集体企业“不积累”的短期行为，也是导致其经营陷入困境的一个重要原因。

通过对厂办大集体企业产权的分析，可以对前文职工关心的问题作以下回答：集体企业职工不是企业的产权人，将集体企业净资产量化给集体企业职工是没有依据的。

三、关于厂办大集体改革

20世纪90年代中后期，国有企业经历了一系列改革历程，包括政策性关闭破产、分离企业办社会职能、主辅分离、兼并重组、债转股等，深化国有企业改革工作取得重要成果。但在这一阶段的改革政策都没有触及到厂办大集体企业。在计划经济向市场经济转型的关键时期中，厂办大集体企业，在没有任何准备、没有任何扶持政策的情况下，就被抛向了市场。不到10年的时间，关停企业超过60%，再就业问题突出，社保、医保等欠费严重，已引起了大范围的社会矛盾。

2003年10月，国务院在东北地区等老工业基振兴战略中，首次提出了“妥善解决厂办大集体问题”的改革要求。从2005年之后的5年多，经过东北试点改革探索，2011年4月，国务院办公厅正式下发了《关于在全国范围内开展厂办大集体改革工作的指导意见》（国办法〔2011〕18号），以妥善安置职工，切实维护职工合法权益为目标，揭开了在全国范围内实施了厂办大集体改革的序幕。

四、探索厂办大集体改革的几点建议

（一）明晰产权的原则

对于厂办大集体的资产，由于其来源复杂多样，造成产权关系模糊不清。目前，在追溯国企主办厂当年建立和后续对厂办集体企业的扶持方式上，总结了两种方式：一种是行政性扶持，另一种是经济性扶持。本文作出这样的认定：凡是主办厂实施的社会行政性扶持行为，包括减免的债务、给予的配套产品资格及优惠的利润空间，贷款担保，技术和人员支持等，均不界定为投资行为。对由此产生的经济积累，不作为产权范畴。对经济性扶持行为则是要做具体分析：例如援建的道路、厂房等基础设施、受灾捐赠等，凡不属投资行为的资产则不享有产权。对于交叉重叠，确实难以准确界定的资产，应从是否立足于企业的长远发展来认识。对于集体企业占用、改造主办企业生产线，实施批量产品制造，是利润主要来源的，虽然难以准确界定资产归属，但不能排除主办企业拥有这项固定资产的产权。

除此之外的债务、职工集资款、所欠职工的各项费用，都不应理解为享有集体企业资产的产权。

（二）加强政府的监管和服务

国务院“18号文件”明确了政府有关部门在厂办大集体改革工作中的要求：改革方案由国资委、人力资源社会保障部联合审批，报财政部备案。重庆市206号文件也明确指出：中央在渝企业兴办的厂办大集体企业的改革方案、职工安置方案由市经济信息委指导，报国务院国资委、人力资源社会保障部联合审批，财政部备案。由此，可见厂办大集体改革工作，政府各部委的职能与作用。

厂办大集体企业多数都面临关闭破产，政府应尽可能多地承担改革成本，其中最重要的就是社会保障政策，对于关闭、破产的厂办大集体，无法通过资产变现补缴基本养老保险欠费用的，应为支持核销提供渠道。对企业欠职工费用，政府应优先帮助企业清偿，维护改革稳定。对企业外债，引导债权人采取债务打折、债转股等办法加以解决，帮助企业更快完成改革。

需要指出的是，对相当一部份大年龄的职工，建议参照国有企业政策性破产的条件，在现有政策上有所突破，尽可能地将更多的职工纳入养老保险统筹范围（这一点，目前没有政策支持，职工反响较大）。

（三）主办企业加强引导

在与厂办集体企业的交谈中，将主办企业戏噱的称为“无冕监护人”，从当年集体企业创立审批、初期厂长（经理）任命、党群组织的管理，到目前改革阶段方案草拟、审核、组织监督集体企业召开职工（代表）大会，向政府部门上报各项改革方案等都是主办企业必须做好的工作。

1. 改革方式选择如表1所示，除此之外，还可考虑人员规模，技术、市场等多方面因素。

2. 组织团队研究政策，开展培训，做好调研基础工作。选择和聘请咨询、评估、审计、法律等中介机构。作好改革前的准备工作。

3. 匡算改革成本，编制或审核改革方案、人员安置方案、资产和债务处置方案。方案必须以政策和法律为依据，不可单纯为提高集体企业职工利益而突破政策和法律的界限。

4. 方案沟通，组织监督集体企业召开职工（代表）大会。特别做好沟通工作，包括与中介机构、债权人、潜在的投资人、工会和职工代表、上级主管部门以及地方政府。沟通工作是提高改革成功率的重要保障。

5. 方案报批，实施。正式方案要按主办企业的管理权属逐级上报审批。实施工作包括向职工兑现补偿，集体企业注销或改制变更登记，退休人员社会化移交等等。

6. 申报财政补贴，国有企业权益核销。

（四）防止集体资产流失

在破产关闭和改制重组过程中，一定要严防集体资产流失，在具体操作层面，应重点做好集体资产清查、评估、交易。

1. 要坚持由有资质的专业机构——资产评估所、会计事务所、审计事务所等来从事这一工作。

2. 在资产的清查与核实中要防止出现资产不入账，形成账外资产的现象。资产清查要求做到账物相符。资产评估要防止漏评、低评，尤其不能忽略无形资产的价值。

3. 是要建立集体资产运营与监督管理机制，所有资产的交易均应进入政府的联交所，按流程完成，交易过程主办企业、集体企业职工代表、政府相关部门人员共同参与。形成政府、社会和群众共同监督的体系。

（五）多渠道筹集改制资金

目前重庆市国有央企的厂办大集体改革仍处于停滞状态，究其原因，主要是改革资金缺乏。“18号文件”虽然明确了中央财政的改革补贴费用，但集体企业和主办国有企业仍然面临高额的经济补偿金，其中较大部份资金仍需集体企业或主办企业先行支付。特别对主办企业而言，大量的抽调资金，将影响主办企业自身的经营发展。

当然，在近年来的工作中，也积累了一些经验。

1. 充分利用好土地资源，在地方政府的支持下，利用国有资产经营公司的平台，对土地进行收储；对地处城市中心地段的集体企业采取“退城进园，整体搬迁”的策略，以空间换资金。

2. 借鉴国企化解金融债务的经验，对厂办大集体企业金融债务进行打包回购或债务打折的方式，降低企业债务，吸引社会投资者和资金参与企业改革。

3. 有条件的企业可以采取向银行借款的办法，短期补充改革成本缺口。

4. 应充分利用产权交易市场，以获得尽可能多的收入，弥补改革资金的不足。

五、结语

用国企业改革的经验来审视厂办大集体改革，一是全面理解和把握厂办大集体改革的目标，新的法人实体必须是“产权清晰，面向市场、自负盈亏” 的市场主体，与主办国有企业彻底分离。二是坚持因企制宜，多形式改制的原则。根据不同企业的不同情况，选择合适的改制形式，不搞一步走，一刀切。有的企业集团提出“有多少钱办多少事儿”，这也是合理的。三是树立边改革、边完善、边规范的意识。改革措施不可能一步到位，改革不能一劳永逸，对改制企业运行过程中出现的新情况、新问题，要不断地进行规范和完善，保证企业改革的顺利推进和健康发展。

参考文献：

[1]李振奎.集体企业产权制度改革中的问题与对策[J].中国集体经济济，2005（05）.

[2]张春凤，贾婧唯.厂办大集体企业改革的难点及解决思路[J].经济纵横，2009（03）.

[3]财政部企业司.厂办大集体改革工作手册[M].中国财政经济出版社，2011.

【作者单位：重庆建设工业（集团）有限责任公司】