基于官僚制嬗变视域下的大学内部治理去行政化改革

黄永忠

[摘 要]官僚制在西方公共行政理论中经历了“摈弃”和“回归”的变革，基于其嬗变历程中的合理内核，在当前语境中，大学内部治理的去行政化一是要借鉴官僚制的非人格化刚性规制约束大学行政组织和学术组织的权力；二是尊重大学本质特性，摒除大学行政中官僚化的形式主义和文牍主义；三是规避官僚制的“民主悖论”，培育学者的公民意识和民主精神，实现教授治学。

[关键词]大学内部治理 官僚制 行政化 去行政化

[中图分类号] G647 [文献标识码] A [文章编号] 2095-3437（2015）02-0012-03

官僚制作为一种社会组织形式和管理体制，既经历了西方工业化时期的拥戴，也经历了后工业化时期的摈弃和回归。现代大学作为一个特殊的社会组织，在其内部治理中，官僚制以其组织严密、管理理性、技术高效等优点，为推进大学科学治理、提升管理效率发挥了重要作用。同时，官僚制在大学内部的泛化和滥用，也带来了大学治理行政化的困境。如何从官僚制嬗变的视域去思索和推动大学内部治理的去行政化，不失为当前大学去行政化理论探究的一个新维度。

一、大学内部治理行政化的本原

大学内部治理的行政化并不是一个古老的话题，早期的大学囿于师生规模小、事务单一、与社会关系松散，行政架构在大学内部几乎无存在的必要。抑或有非学术事务，学者仅凭知识传授和探究之余的精力足可应对。西方产业革命后，大学规模不断扩大、职能不断拓展，大学内部治理开始变得复杂化和专业化，“特别是‘巨型化大学的出现，大学组织属性发生了一定的改变，以美国董事会制度为代表的行政管理模式的兴起，行政权力在大学组织中开始占据重要的地位。”[1]自此，以官僚科层制为基本特征的行政管理模式在大学中逐步确立，大学内部治理的行政化由此滥觞。

当前关于大学行政化的学术表达基本趋于一致。所谓大学行政化系指“以官僚科层制为基本特征的行政管理在大学管理中被泛化或滥用，即把大学当作行政机构来管理，把学术事务当作行政事务来管理”。[2]它主要表现在两个层面，一是大学的外部治理，政府把大学作为其下属或延伸部门，管、办、评不分，控制严格。二是大学内部的治理，官僚制泛化、异化，教授治学、学术自由受到遏制。官僚制的泛化，即是把本与大学行政组织相对应的官僚制扩展到学术组织的管理架构，把行政事务的管理模式扩展为学术活动的管理方式。突出表现在学术团队的等级化，学者的官员化，学术成果的数量化，学术追求的功利化，学术管理的繁琐化，学术资源的垄断化。官僚制的异化，即是大学内部治理中官僚化的组织形式与运作机制已经成为束缚官僚制本身追求其目标和效用的桎梏。突出表现为：大学行政的层级化和专业分工衍生了行政管理机构的庞大、人员的臃肿和管理层级增加，导致管理效率低下；刚性规制衍生了大学行政片面追求制度本身的完美而忽视行政自身的目标，导致了目标本末倒置、过程繁杂和形式主义；非人格化的理性衍生了师生对管理的绝对服从和管理者的按规办事，导致大学内部管理干部与师生交流沟通不充分、管理冷漠生硬；行政管理的封闭性衍生了以强调组织原则和信息封闭为借口的特殊职权利益群体，导致权力寻租、权学交易。不难看出，官僚制的泛化和异化正是大学内部治理行政化的本原所在。

二、官僚制的嬗变历程

官僚制（bureaucracy）一词源于法文bureau和希腊文kratos的组合。18世纪以后，bureaucracy逐渐被引申为“训练有素的专业人员根据固定的规章、制度展开活动的一种理性而高效的行政管理体制”。[3]马克斯·韦伯（Max Weber）在深入研究西方社会的统治结构后，提出了统治形式的问题，他认为合法的统治应该包括合理型（rational）、传统型（traditional）和魅力型（charismatic）三种形式，而合理型是建立在相信统治者的章程所规定的制度和指令权利的合法性之上的，是通过合法授权进行统治的（合法型统治）。韦伯认为这是最纯粹和最有效的统治形式，即借助官僚体制的行政管理班子进行的统治，是基于组织结构设计的原则和方法，是任何组织处理各种关系的一种表达形态和方式。[4]在韦伯的视域中，官僚制不仅限于政府，而是用指“所有当代生活领域、非志愿团体和私人事务以及政府中的一种‘理性行政统治类型”。[5]作为一种公共行政理论，官僚制因其组织严密性、管理的刚性、技术的高效率和统治的知识化等优点得到工业化、城市化进程中西方国家的拥戴并成为传统公共行政的组织基础。

进入后工业社会以来，官僚制“不管在公营部门还是在私营部门，越来越让我们失望”[6]，批判甚至摒弃官僚制的呼声此起彼伏，官僚制遭遇了严重挑战。彭新武将其归因于内在的二律背反。其一是效率“悖论”。官僚制本意通过非人格化的制度设计和知识化的专业分工解决管理中存在的人情因素和情感用事，提高管理效率；但是在进入后工业化社会以后，它却成为了繁文缛节、文山会海的事务主义和按章办事形式主义的代名词。官僚制过度的非人格化带来了服务态度的冷漠、服务方式的僵化；过分追求规制带来了保守和形式主义；层级化的组织结构缺乏对组织内部人的激励；组织的垄断封闭和理性经济人的特性催生了特殊行政利益群体。其二是民主“悖论”。官僚制的知识化和专业化的主张，本意是否定传统的世袭制、门第观念以及 “长官意志”，然而由于过度强调集权和绝对服从，员工的创造性被压制，具有民主意识的社会公民被排斥在公共行政之外 [7]，自此官僚制滑入了“官僚化”、“官僚主义”的沼泽。以新公共管理和新公共服务为代表的“后官僚制”理论针对官僚制理论自身的缺陷和不足，主张市场化及企业家政府，分权化、放松管制、等级制改造，主张民主与公益的回归，公众参与和责任。和官僚制相比，“后官僚制”强调对服务、分权、公共利益、参与式管理、程序民主、公共治理等民主价值的弘扬，使人们将提升服务的效率和质量转向人自身。[8]但仔细分析，我们不难看出无论是新公共管理还是新公共服务所构建的组织框架均是基于官僚制的组织形态这一基本存在，只不过分别从资源配置和民主与社会的角度对官僚制的运作方式和运作流程进行了修订，其本身还不足以构成一种理论范式。20世纪90年代中后期兴起的整体性治理、数字时代治理理论主张以传统官僚制为组织载体，通过政府职能的逆碎片化、大部门架构、恢复和加强中央过程、打造信息政府等措施强化政府权威及整体治理与服务。因此有学者将其称为是官僚制的一种回归，“当然这一回归不是水平意义上的回归，其中包含了某种程度的改进和创新”。[9]

三、大学内部治理去行政化改革的对策

现代大学俨然“已经不是纯粹的‘同质体，而是拥有纷繁复杂的行政管理事务。它一方面要遵循着学科专业的内在逻辑和发展方向前进；另一方面，它又应该按照行政事务的程序行事”。[10]这种专业化的行政架构的组织方式和运转机制，官僚制仍是目前较为科学的选择。同时，现代大学发展方向引领、质量评价与保障、有限资源的配置和重组、对社会市场要求的回应也有赖于官僚制严密的组织保障，否则一盘散沙的大学肯定会遭受社会的批判和摈弃。

现实的大学仍然需要官僚制的刚性规制约束权力运行。官僚制从本质上说是西方理性精神的产物，其效率和计划的导向、刚性非人格的规制优势在我国大学精神缺乏历史土壤、人情世故文化积淀深厚、非理性经验主义决策盛行的现实环境中是十分必要的。当前行政权力在学术事务中泛滥，超越权力边界参与学术资源的配置抑或控制；行政官员在学术活动中频频染指并获取利益；大学行政决策因人因事而异，决策指令朝令夕改等现象虽不普遍但也绝不是个案。究其原因，恐怕和我们的大学行政管理人员没有固守大学行政的刚性规制有关。大学去行政化必然要求刚性制度作为保障，“建立高校内部的合理制衡机制，划定大学行政管理和学术管理权限，通过制度创新和内部体制改革，建立和完善决策、执行、监督相统一的机制”。[11]凭借官僚制非人格化的规制优势，把大学行政权力关进制度的笼子。其次，大学内部学术组织的有效运行同样需要刚性规制给予保障。学术界同行评议制度近年来广受诟病，其中一个重要原因就是学术权威的自由裁量权缺乏理性规章制约，给学术的非公正性和门第之见留下了空间。20世纪70年代，科兰（John B. Conlan）就曾在美国国会针对国家科学基金（NSF）的同行评议制度听证会上尖锐指出，“同行评议制度基本上是极少数杰出‘老友谋取利益的精英主导制度……是一个‘乱伦的密友体制”。[12]最后，从法理的角度来看，大学作为接受国家或法律授权实施管理的行政主体，必然需要刚性法规促进大学内部治理由经验主义“人治”向理性主义“法治”转变，以此落实大学的依法治教、依法治校和教师的依法执教，从而实现大学的科学管理。

尊重大学的本质特性，要摒除大学行政中的形式主义和文牍主义。官僚制主张明确的程序、规章和制度，这必然带来大学行政管理人员过度追求规制文本的“完全”、“完美”而忽略管理活动本身应有的目标，使大学行政程序繁琐、规章泛滥。阎光才针对大学中规章的形式主义泛滥指出，“在高校内部的日常学术活动中，基本的成文规范固然不可或缺，但学术的自主性以及高校内部微观组织的学术部落特征，赋予了习俗、惯例等非成文规则以更为有效的功用。如果行政部门对此有过多过细的繁复规定，譬如对于教师科研和教学行为都有繁琐要求，如此不仅会增加行政运行成本，而且对学术活动的展开具有约束甚至妨害作用”。[13]因此，遵循学术共同体的特质和规律行政，革除大学行政的繁文缛节，还学者应有的学术时空和学术自由是大学内部治理去行政化的重要内容之一。

培育公民意识和民主精神，保障教授治学。囿于历史、文化等诸多因素，我国当前公民社会建设基础薄弱，公民意识、民主精神发育不足，但这毕竟是我国现代化进程中必过的一道门槛，更何况作为知识汇集、人才荟萃高地的大学更有责任走在社会前列。大学诞生之初的基尔特组织属性就秉承了古罗马的公民权意识，行会自治铸就的民主精神、参与意识更是渗透进了学者的血液，在大学与教会、国家、社会的博弈与妥协中，作为学者的特质被延续和继承，即或我们拥有不少学者相悖公民意识和民主精神的案例也不足以改变对学者本质的认知。登哈特在论述行政官员的角色时指出，行政官员要善于“创造一种与其他公民的必要联系……倾听公民声音并对其话语作出回应……帮助公民明确表达和满足他们的共同利益”。[14]因此，大学领导者和管理人员应当力戒在规章（尤其是和教师利益密切相关的规章）制定上闭门造车，充分尊重学者在大学中的主体地位，积极培育其民主意识、参与意识，建构他们参与大学事务的渠道与平台，保障他们的知情权、咨询权。教授治学是当今各国高等教育治理的重要理念，“只有形成教授治学、学术自由的教师文化，才能保证大学的学术性本质健康发展，还大学本来面目”。[15]要进一步明确学术权力在学校学科建设、课程标准、教师职务晋升、学术评价、毕业要求等事务中的地位和作用，破除体制性障碍，充分保障教授对学术事务的决策权。

[ 注 释 ]

[1] 吴立保，孙益婷.大学“去行政化”：理性思辨与治理策略[J].黑龙江高教研究，2012（7）.

[2] 钟秉林.关于大学“去行政化”几个重要问题的探析[J].中国高等教育，2010（9）.

[3][5][7][14] 竺乾威.公共行政理论[M].上海：复旦大学出版社，2008：53、54、410、441-445.

[4] 曾峻.公共管理新论[M].北京：人民出版社，2006：226-229.

[6][8][9] 彭新武.从官僚制到后官僚制——当代公共组织范式的嬗变[J].哲学研究，2010（5）.

[10] 龚放.大学“去行政化”的关键：确立大学行政管理的科学性[J].探索与争鸣，2010（11）.

[11] 郭平.大学去行政化研究现状与当下之思[J].黑龙江高教研究，2011（11）.

[12] 阎光才.精神的牧放与规训：学术活动的制度化与学术人的生态[M].北京：教育科学出版社，2011：81-82.

[13] 阎光才.关于高校“去行政化”议题的省思[J].清华大学教育研究，2011（1）.

[15] 卢文忠，蒋洪池.文化化人：构建和谐大学文化的真谛[J].黑龙江高教研究，2008（2）.

[责任编辑：陈 明]