我国动物疫病区域化管理现状研究

李燕凌　欧阳一帆

摘 要：文章通过对动物疫病区域化管理相关概念和我国动物疫病区域化管理现状的总结，对其中存在的问题进行了总结，并提出了相应对策。

关键词：动物疫病；区域化管理；现状

中图分类号：S851.33 文献标识码：A 文章编号：1006-8937（2015）05-0070-03

随着全球经济一体化进程，动物及动物产品国际贸易和跨区域流通日趋频繁，重大动物疫病发生和扩散蔓延的风险日益增加。重大动物疫病一旦发生，其影响不仅是经济方面的，对社会公共安全也是巨大的挑战。

从疯牛病到H7N9型禽流感，从SARS到黄浦江死猪事件，重大动物疫病的危害性、影响力、跨界性不言而喻。动物疫病区域化管理就是解决动物及其制品贸易中可接受风险水平的问题，它对于防控和消灭重大动物疫病、防范重大动物疫病跨界传播、促进动物及其制品的国际贸易，具有积极意义。

1 动物疫病区域化管理的相关概念

动物疫病区域化管理是定义其边界内一个对规定动物疫病具有清楚卫生状况的动物亚群体（subpopulation），并对规定动物疫病采取监测、控制和生物安全措施所实施的程序。这里所指的边界内是通过天然或人工屏障，划定的某一特定区域，这一区域可以是基于企业或农场水平，也可以是一个省或几个省的连片区域。

OIE认为动物疫病区域化管理的基本原理是以流行病学和风险分析的原则来评价和管理来自动物疫病的风险，主要包括两种模式，无规定动物疫病区和无规定动物疫病生物安全隔离区。

无规定动物疫病区（简称无疫区）是指在规定期限内，某一确定区域内没有发生过某种或几种动物疫病，且在该区域及其周边，对动物和动物产品、动物源性饲料、动物遗传材料、动物病料、兽药（包括生物制品）的流通实施官方有效控制并取得经国家评估合格的特定地域。无疫区建设适用于在整个国家建立和维持无疫状态比较困难的动物疫病，其建设的基本原则包括合理的区域化和科学的区域化措施。

随着人们对动物疫病认识的加深、各国无疫区建设的实践，人们发现在某一较大范围——一个省、一个国家或几个国家内建立和维持无疫状态是非常困难的。

因此，OIE在2003年提出了生物安全隔离区划的概念。生物安全隔离区划是一个国家用对其国境内具有特定卫生状况的动物亚群体进行定义和管理的过程。即在同一生物安全管理体系下基于对一个或多个养殖场所内对规定疾病采取了监测、控制和生物安全措施的动物疫病区域化管理方式。生物安全隔离区概念超越了地理学区划的层面，并对相关的流行病学因素也进行了考虑。

2 我国动物疫病区域化管理现状

2.1 我国动物疫病区域化管理所取得的成绩

我国动物疫病的区域化管理最早可追溯到上世纪五十年代我国为消灭牛瘟、牛肺疫采取“划定疫点、疫区以及受威胁区”措施，这是我国动物疫病区域化管理的雏形。

我国于1955年消灭牛瘟，1996年宣布消灭牛肺疫，现在我国无牛瘟、无牛肺疫已得到国际认证。我国第一次规范化提出动物疫病区域化管理是在1998年，当时我国借鉴国际通行的无规定动物疫病区建设经验，提出了动物疫病区域化控制的理念。随后，我国动物疫病区域化管理迅速发展。

2003年，四川盆地、松辽平原、海南岛、胶东半岛、辽东半岛等五片无规定动物疫病示范区通过国家验收。

2009年，海南省免疫无口蹄疫区通过了国家评估，标志着我国无规定动物疫病区建设和动物疫病区域化管理已经进入了新阶段。

截止目前，我国已在23个省、市、自治区的651个县实施了动物疫病区域化管理。同时，我国通过制定一系列规范性标准、文件，先后评估认可了广东从化马属动物无疫区、吉林永吉免疫无口蹄疫区等区域。

其中，广东从化马属动物无疫区2010年2月通过了欧盟评估。在生物安全隔离区建设方面，已有山东省德州市六和集团、平原大蔡牧业、蓬莱民和集团等近10家企业已经或即将开展生物安全隔离区试点建设，有的企业已经进入评估认可阶段。

2.2 动物疫病区域化管理法律法规不断完善

1998年我国刚开始动物疫病区域化管理探索时相关法律、法规还处于空白状态，相关管理和技术文件还不完善。仅是农业部制定发布了《全国无规定动物疫病区建设项目实施方案》、《无规定动物疫病区条件》等规范性文件。但随着我国动物疫病区域化管理的不断深入，相关法律法规也得到了进一步完善。

2007年，全国人大通过新修订的《中华人民共和国动物防疫法》从法律高度规定了“国家对动物疫病实行区域化管理，逐步建立无规定动物疫病区”。随后《关于加快推进动物疫病区域化管理工作的意见》、《国家中长期动物疫病防治规划（2012～2020年）》等一系列法律法规相继出台，使我国动物疫病区域化管理的法律地位不断提升。

在地方立法方面，建设了无疫区的山东、辽宁、四川等地都由省级人民代表大会或政府通过、颁布了动物疫病区域化管理相关的法规制度，制定了无规定动物疫病区建设管理条例、办法和重大动物疫病防治规划、重大动物疫病应急管理办法等规范性文件，使得无规定动物疫病示范区建设管理的法律法规和技术标准体系日渐成熟、完善。

2.3 基层动物防疫体系建设不断加强

有了成熟完善的法律法规、政策规范，也需要强有力的执行。基层动物防疫体系建设直接关系到动物疫病区域化管理的实施。随着我国畜牧业的发展，动物疫病区域化管理的推进，基础动物防疫体系特别是示范区的基层动物防疫体系建设不断加强。

2.3.1 健全兽医工作机构

各地以动物疫病区域化管理为契机，加强兽医队伍建设，积极推进兽医管理体制改革。

例如，四川省和重庆市通过“放权”，将乡镇兽医站的“三权”直接归县级政府部门，同时分离执法与服务，加强和稳定了无规定动物疫病示范区基层兽医队伍。

2.3.2 加强了兽医队伍建设

据统计六个示范区内从事兽医工作人员总数达到8.84万人，人员结构不断优化，人员素质不断提高，具备开展动物免疫、监测、检疫和监督等动物防疫工作的能力。

2.3.3 无疫区动物疫病防治的基础设施有了明显改善

无疫区加强了动物疫病控制体系、动物疫情监测体系、动物防疫监督体系、动物防疫屏障体系等四大体系建设。为提高检测水平、防范疫病风险，示范区按照统一标准对省、县两级兽医诊断实验室进行改造升级；为保障疫苗流通、动物制品运输安全，完善了从省到乡的四级冷链设施建设；为加强疫病检测能力，升级了动物疫情信息传输网络建设，实现有关信息的及时分析、汇总和传送。

2.4 财政投入不断增加，经济社会效益显著

截止2007年，我国无规定动物疫病区建设就已累计投资16.48亿元，其中中央预算内专项资金10.24亿元，地方配套6.24亿元，并保持每年10%以上的投资增长。在资金的使用方面，国家投资部分资金全部用于购置动物疫病检验监测、畜产品安全检测等仪器设备。地方配套资金主要用于实验室改造、维修和补充仪器设备购置。

随着我国无疫区建设的发展，无疫区建设所产生的经济社会效益得以显现。通过无疫区建设带动相关产业的发展，促进畜牧产品出口、农民增收，加强了区域内动物疫病防控能力，区域化管理所产生的红利有目共睹。

据资料显示，无疫区生猪疫病死亡率分别由8%下降到2006年底的4%；2009年无疫区畜产品出口额较2006年增加6.21亿美元，占全国畜产品出口总额比例从46.21%提高到58.21%。

在带动农民增收方面成效显著，其中海南省2008年的畜牧业产值占农业总产值的重达21%以上，农民人均牧业年收入收入达870元，同比增长15%。

3 我国动物疫病区域化管理存在的问题

3.1 存在形式主义

规范化的动物疫病区域化管理对于我国来讲还是个新鲜事物，也是个“舶来品”。从层面设计来看，相关评估管理办法、技术规范、管理条例都是建立在大量理论研究和实践工作上的，是科学的、具有实践意义的。但在一些地方的无疫区建设中，没有因地制宜、科学合理的制定符合本地区动物疫病流行情况和畜牧业发展特点的防疫措施，盲目照搬无疫病示范区模式，同时由于缺乏财政投入保障和相应的制度建设，动物疫病区域化建设容易成为“政绩工程”、形式主义，不利于我国动物疫病区域化管理的发展。

3.2 动物疫病区域化管理模式有待完善

我国是畜牧业生产大国，也是动物疫病发病较为严重的国家。经过多年的动物疫病区域化管理实践，我国的动物疫病防控工作取得了显著成绩，但当前我国动物疫病区域化管理模式还存在着“单一性”和与国际接轨不足等问题。

目前我国的动物疫病区域化管理主要以无疫区建设为主，生物安全隔离区建设有待加强。

全国现有10家企业已经或即将开展生物安全隔离区试点建设，但目前还没有一家通过国家认证。在生物安全隔离区的制度设计、评估标准方面缺乏相应的规范，在流行病学调查方面由于缺乏国家科研力量支持，仅凭企业自身力量很难拿出科学的数据证明自己达到无疫状态。

3.3 国际认可度不高

在国际认证方面，现阶段我国建设的五区六省无疫区都没有开展国际认证，OIE以及我国贸易伙伴国对我国在无疫区建设、管理、评估工作取得的成效不了解，由动物疫病引发的贸易壁垒依然存在。

①我国在风险评估、事前准入、口岸进入和隔离检疫等措施的规范和实施上与OIE的相关规定还存在差距，建设的无疫区难以符合无规定动物疫病区域化管理技术规范的要求。

②我国相关理论研究还不够，缺乏可靠的流行病学分析和科学的区划。目前，我国对于动物疫病区域化管理的研究主要集中在定性研究方面，对于相关概念、国际条例，我国动物疫病区域化管理机制等的研究占主流。相关的定量研究较少，仅有李媛媛、蒲华对我国无规定动物疫病区建设进行了经济社会效益评估等少量研究。相应的风险评估、管理模型研究较少，这也与我国基层动物防疫体系信息化水平不高，动物疫病相关数据较为敏感、不易获得有关。

4 对策思路

4.1 加强组织领导，建立健全保障措施

各级政府要高度重视，明确动物疫病防控在畜牧业发展、农民增收和食品安全方面的重要作用。兽医行政主管部门作为动物疫病区域化管理的主管部门要加强组织领导，应地制宜的制定完善各项规范、制度和标准，为动物疫病区域化管理提供制度保障；发挥好统筹协调作用，整合优势资源、推进各部门联防联动，为动物疫病区域化管理提供组织保障；加强基层动物防疫体系建设，进一步提升兽医机构的工作能力和业务水平，确保动物疫病区域化管理的各项措施能得到有效实施。动物疫病区域化管理是一项长期性、复杂性的工程，建立健全相关保障措施，才能更好地促进我国动物疫病区域化管理的平稳健康发展。

各地要建立动物疫病区域化管理的长效机制，加大无规定动物疫病示范区的政策支持；再者要建立稳固的国家经费投入机制，做好中央、地方财政投入的配套管理，积极调动社会资金参与到动物疫病区域化管理的建设中来，协调好财政投入和社会投资的动力机制与长效机制，为动物疫病区域化管理提供资金保障。

4.2 因地制宜，创新我国动物疫病区域化管理模式

以相关法律、法规为依据，结合各区域内实际状况，在符合国际、国家标准的前提下，制定符合地方畜牧业发展水平和动物疫病流行程度的动物疫病区域化管理规范，创新我国动物疫病区域化管理模式。对于一些我国已经消灭或接近消灭的动物疫病，要推动它们得到国际认可。

对自然屏障体系较优越、动物疫病流行程度较轻的区域按照目前示范区建设的模式，分病种提出无疫区建设计划，分步骤实现无疫目标。对畜牧业集约化程度高及具有畜产品出口优势的地区，国家应鼓励一些大型龙头企业集团建立生物安全隔离区划，投资建设无规定动物疫病企业。

对于自然屏障体系较差、疫病流行较为严重的区域，要加大流通控制，和疫病防控，防止疫病的大规模流行。

4.3 强化调查研究，推进国际评估认可

目前，我国对于动物疫病区域化管理的研究主要集中在定性研究方面，相关的定量研究较少，仅有李媛媛、蒲华对我国无规定动物疫病区建设进行了经济社会效益评估等。

动物疫病区域化管理本质上在评价和管理动物疫病风险水平，但相关的风险评估、管理模型研究较少。

因此要加强动物疫病区域化管理调查研究，使得制定的相关规定既具有科学性又具有可操作性。

同时，要通过加强与OIE沟通与联系，在科学研究的基础上参与OIE标准和规则的修订，促进我国动物卫生管理措施更加科学合理。

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