关于神木县退耕还林还草工程实施情况现状调查及探讨

王爱平 刘娟 刘美利

[摘 要] 分析神木县退耕还林工作实施情况，并提出相应对策，以期促进当地退耕还林工作的健康发展。

[关键词] 退耕还林 问题 对策 神木县

[中图分类号] S7 [文献标识码] A [文章编号] 1003-1650 （2015）10-0142-02

退耕还林是我国改善生态环境，促进可持续发展的重要工程，具有重要的现实和历史意义。总的来看，党中央、国务院退耕还林还草政策符合神木县农村实际，合民情，顺民意，深受农民群众欢迎。神木县退耕还林还草工作规划科学、扎实，政策把握到位，责任落实细致，各项工作有序推进，进展顺利，成效显著。本文全面反映了神木县退耕还林还草工作现状，客观分析了影响和制约神木县退耕还林还草工作的困难和问题，为今后神木县探索退耕还林还草工作新路子有一定意义。

1 退耕还林还草工作实施情况

1.1 国家政策性退耕还林还草落实基本情况

实施退耕还林还草是党中央、国务院为改善生态环境做出的重大决策，是实施西部大开发战略的重点生态工程，是经济社会可持续发展的重要保障措施，也是一项重要的惠民济民政策[1]。退耕还林还草政策实施以来，神木县积极响应号召，认真落实退耕还林还草政策。从1999年至2007年神木县累计实施退耕还林还草造林76.52万亩，其中退耕地造林26.42万亩，宜林荒山造林50.1万亩，封山育林0.5万亩。按年度：1999年11.6万亩，其中退耕地造林6.1万亩，宜林荒山造林5.5万亩；2002年21萬亩，其中退耕地造林8万亩，宜林荒山造林13万亩；2003年25.6万亩，其中退耕地造林9万亩，宜林荒山造林16.6万亩；2004年6.5万亩，其中退耕地造林0.5万亩，宜林荒山造林6万亩；2005年3.82万亩，其中退耕地造林2.82万亩，宜林荒山造林1万亩，同时完成封山育林0.5万亩；2006年完成宜林荒山造林3万亩；2007年完成宜林荒山造林5万亩。该工程涉及神木县21个镇（办）的678个行政村，使全县32413户的123800位农民直接受益。目前已经完成了1999年第八轮、2002年第六轮、2003年第五轮，2004第四轮和2005年第三轮的政策兑现，累计兑现资金 24361.6万元，按现行政策兑现完毕后，国家将累计投入种苗费3826万元，政策兑现资金52840万元。退耕还林还草工程管理规范，生态效果明显，全县退耕还林还草保存面积全部合格，并顺利通过了国家林业局的验收。

2 地方自主实施退耕还林情况及主要做法

2007年以后，国家没有下达新的退耕还林还草任务，神木县针对造林现状及农户的要求，在总结国家退耕还林还草工程经验的基础上，结合全县工程造林，于2012年起陆续实施了一部分由县财政投资的弃耕地造林绿化工程。其中2012年神木县结合栏杆堡镇、解家堡办事处、西沟办事处两万亩的工程造林，完成了弃耕地造林1.2923万亩，参照国家政策性退耕标准，给予退耕户每亩160元的补助承诺，连续给予10年的补助资金，每年发放补助资金为206.74832万元，10年合计补助资金为2067.4832万元；2013年结合榆神高速绿化工程造林项目，完成弃耕地造林面积0.570348万亩，每年给予农户补助资金为91.25568万元，10年合计补助资金为912.5568万元；2014年于李家阴湾段完成1万亩弃耕还林工程（其中耕地0.73万亩），结合榆神高速永兴段0.8万亩绿化工程，完成弃耕地造林0.4万亩，按照相同投资标准，累计退耕补助资金1808万元。这一政策的出台，得到全县范围的积极响应，很多村镇都积极争取每年的地方退耕指标。弃耕地造林之所以能与工程造林很好地结合，主要从以下几个方面取得了突破。

2.1 按照全县工程造林模式开展，确保造林成效。从规划、设计、招投标、施工、验收都严格质量标准进行，每一处工程都统一设计、统一招投标、统一管理、统一实施。设计坚持等高线绕山转，按照林种、树种、生长习性和生长规律，拉线定距，科学整地，科学栽植；管理检查工程造林的模式进行，严把栽植、管护、补植、验收关，全面提高了造林成活率和保存率。

2.2 参考国家退耕补贴标准兑现，补偿农户损失。退耕地的补贴按国家退耕还林还草补贴标准进行，在此基础上坚决只涨不降，使农民越退越有信心，保证神木县林地面积持续增长，实现生态与效益双丰收。

2.3 结合民生工程合理规划实施，权衡农户利益。造林地块落实时充分听取村民意见，将造林地尽量落实到村民需要修生产道路、建农田防护林等能够改善和提高生产的地段，将农民现实利益与造林相结合。

2.4 选取坡耕地、弃耕地、低肥力地造林，实现农户自愿参与。积极鼓励农民将坡耕地、弃耕地、低肥力地在一定范围内进行流转，农民在土地所有权不变的前提下，将使用权出让给政府造林，使农民实现拿低产土地换取高于本身收益的耕地补偿款的愿望，从而解决造林绿化地块难以协调的问题。

3 退耕还林还草取得成效

3.1 生态环境得到明显改善。退耕还林还草政策得实施以来，使神木县新增林地面积接近80万亩，累计治理水土流失面积超过200平方公里，占水土流失面积的60%。林草覆盖率提高了6个百分点，是历史上增幅最大、增长最快的时期。生态环境总体好转，局部地区明显改善，总体来看，全县生态状况已由退耕前的“整体恶化、局部好转”向“总体好转、局部良性循环”的方向发展[2]。

3.2 产业结构得到合理调整。农村大量劳动力从粮食生产中解放出来，从事种植业、养殖业、高效农业、农村工商业和劳务经济等替代产业和后续产业，加快了产业结构调整步伐。随着林草地不断发展，神木县按照现代畜牧业为主攻方向，大力发展规模化养殖业，全县21个镇（办）共建成各类规模养殖场560家，具备法人资格的规模养殖场339个。到“十二五”末，全县人工草地保留面积要力争达到200万亩，猪饲养量达到50万头，奶牛存栏达到1万头，肉牛存栏达到6万头，羊子存栏量达到100万只。畜牧业产值达到18亿元，畜牧业产值占农业总产值的比重达到75%以上。

3.3 农民收入实现稳步增长。目前，全县退耕还林还草已累计兑现补助资金2.4 亿元，全部兑现结束后，仅退耕还林还草一项，国家投入资金累计可达5.6亿元，农民人均可收入3000元。随着全县生态建设的不断推进，未来造林绿化从量上必定持续增加，给农户带来的收益也必将随之增加。

4 退耕还林还草实施过程中存在的问题

4.1 后期管护缺乏。首先，随着全县城镇化速度的加快，农民大量进城，造成农村劳力严重流失，退耕还林后续管护因劳力问题受到很大影响；其次，相当一部分农民认为“还生态林是为国家栽树”，退耕还林还草后没有进行合理的抚育管理，任由树苗自生自灭。由于后期管理不到位，直接限制了工程经济效益的正常发挥，导致农民难以从退耕还林还草中得到回报，这对全县广大以土地为生存支柱的农民来说，无异于雪上加霜。另外，神木县近年与工程造林相结合的退耕还林，由于资金投入有限，设计管护期只有三年，远不能满足正常成林需求。因此，不管是响应国家退耕政策的退耕地，还是地方结合工程造林完成的造林地，都需另行安排后期的专项管护资金来保障林木的正常生长。

4.2 效益发挥缓慢。虽然通过退耕还林政策补贴，让农户立刻见到收益，也让当地植被覆盖率有所增加，使得局部生态环境得到了一定改善，但是与耕作农作物收益相比较，农民退耕后的土地收入相对甚少。政策的补贴及退耕地本来效益的发挥缓慢，导致农户在退耕地上下功夫、做文章相当较少，相比设计，退耕地本身的效益发挥的远远不足。

4.3 林火矛盾凸显。随着封山育林、封山禁牧工作的开展，神木县基本杜绝了散牧现象，植被恢复取得显著成效。然而，封育工作使林地内枯草的陈年堆积越来越多，发生火情火险的隐患急剧上升。加之以往林地设计很少考虑林分的搭配和防火隔离带的修建，一旦发生火险，就造成整片林地过火现象，多年营造的林地会遭受毁灭性的损失。近年来防止森林火险已作为一个新的工作重点被林业部门提上日程。

4.4 经营信心不足。2007年起，国家在完善退耕还林还草政策时对原来纳入计划的退耕面积延长了政策补助，同时暂停下达新的退耕计划任务，导致一些农户忙于经营传统农业，发展退耕产业上投入较少。

针对存在问题和退耕还林还草工作的紧迫性、艰巨性和严肃性，神木县将进一步统一思想，提高认识，明确职责，加大政策法规的宣传和实施力度，充分发挥监督职能，结合实际制定出切实可行的管护措施，使神木县的退耕还林还草工作“退得下，稳得住，不反弹”，使退耕还林还草真正成为神木县一项保护和改善环境的“生态工程”，增加农民收入的“致富工程”，深受欢迎农民的“民心工程”。

5 针对神木县存在的问题，提出以下几点建议

5.1 规范管护工作，保障退耕成果。在退耕还林还草后期管护和巩固成果项目实施中，更应该重申党政“一把手”责任制，以此加强退耕还林还草的管理管护工作。要制定出台退耕还林还草管理管护办法，形成长效机制[4]。一是要充分利用村组护林员，明确职责，落实人员，保证其积极发挥作用；二是要明确退耕户的权利与义务，退耕户不仅有义务让林木成活保存率达到合格标准，还要更加重视林木的林分质量、经济收益等，并将其与政策补助兑现直接挂钩，以此提高退耕农户的管护意识；三是将管护作为巩固退耕还林还草成果的一项长期措施，常抓不懈，除了每年定期举行的巩固退耕还林农民技能培训和正常抚育工作外，林业职能部门要结合日常的造林工作，将对农户技能培训和造林日常管护作为常态来抓，切实保护好绿化造林成果。

5.2 合理封禁政策，解决林火矛盾。近年来，随着大量植樹造林、封山育林工作的开展，神木县林木面积持续增加，林地火险时有发生。解决好林地火险问题，最好的办法就是通过牲畜在不危害林木的前提下啃食野生杂草。如果能够选择适当的时节，例如在秋季结实时期适度放牧，一方面可以减轻农民饲草短缺的问题，另一方面可减少冬季的火情隐患，从而降低林地火险的发生。

5.3 利用闲置土地，再造退耕功绩。根据神木县2013年退耕意愿调查情况统计，全县农户仍有78.5万亩耕地愿意实施退耕还林，其中25度以上的坡耕地31.8万亩，15-25度的46.7万亩，另外，全县有200多万亩宜林荒山荒沙仍需治理。因此，应充分考虑神木县黄土高原丘陵沟壑区25度以上坡耕地亩产粮食、产值低，农民种植后造成的生态损失远远大于经济收入的现状，适时适量给予下达退耕计划。

5.4 加大退耕投入，提高工程质量。建议根据当前已经实施的退耕还林还草建设规模，制定详细的林分质量改造和优化树种结构规划，依据退耕还林还草实施区域，因地制宜，适度发展生态经济林，重点以改造红枣、核桃等经济价值较高的实生树种为主。在现有补植补造项目的基础上，进一步加大资金投入力度，整村规划，逐年实施，通过3-5年将现有退耕还林还草面积进行全部改造，以此提高退耕还林还草工程整体质量。新退耕工程中，要充分考虑防火隔离带的设置、后期管护的要求及后续发展的问题。

5.5 深入调查研究，总结推广经验。例如，针对劳力缺乏问题，退耕户之间形成委托护林关系，部分农村出现留守人员“护林专业户”，外出人员在不影响退耕还林的管护的前提下安心搞好工作，这些做法值得我们进一步思考和推广。

参考文献

[1]孙霞退耕还林还草研究之进展[J].现代农业科技2003，（04）：16-19.

[2]宋乃平，陶燕格，王磊等.从宁夏原州区的调查看退耕还林政策的不足[J].水土保持研究，2005，（5）：36-41.

[3]张敏维.关于实施退耕还林工程的几点思考[J].绿色大世界：绿色科技，2010（3）：49-50.

[4]江甫顺.试论基层退耕还林存在的问题及解决措施[J].绿色大世界：绿色科技，2010（2）：42-43.