浅谈再审申请的受理与再审检察建议的应用

靳娜 何苗苗

再审检察建议机制，主要是指人民检察院对一些民事申诉案件，不采取抗诉方式启动再审程序，而是向人民法院提出检察建议，由人民法院自行启动再审程序进行重新审理。根据法律规定，基层人民检察院只有提请抗诉权，一般抗诉的程序往往是下级人民检察院提请上级人民检察院抗诉，上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。再审检察建议在新修订的《中华人民共和国民事诉讼法》中作为新的监督方式的出现，实现了同级人民检察院发现同级人民法院生效的裁判存在错误，直接向同级人民法院发送检察建议，由同级人民法院自行启动审判监督程序进行自我纠正，省去了抗诉的复杂程序，既可以提高监督的效率，节约司法资源，又可以及时纠正错误判决对申诉人造成的伤害，有利于化解社会矛盾，缓解检、法两家的监督与被监督的矛盾冲突。

再审检察建议虽然是一种重要的检察监督方式，但修订的《中华人民共和国民事诉讼法》并没有赋予其强制力。立法在这一问题的规定存在较为明显的缺陷。从诉讼程序的角度上看，被建议方对于“再审检察建议”在程序上应当作出什么样的处理，立法上没有做出相应的规定。而这种规定相对于现在立法的另一种监督方式抗诉而言，其问题更加明显。2007年《民事诉讼法》第188条的规定，对于人民检察院提出抗诉的案件，人民法院在收到抗诉书之日起30日内，必须作出再审裁定，进行再审，而修订后的《民事诉讼法》没有规定被建议方对再审检察建议应当做什么样的处理。这显然是一种缺陷，立法上再审检察建议应当有必要的约束力。

影响“再审检察建议”运用的法律障碍是修订后的《民事诉讼法》为民事检察监督的受理设置了前置程序，限制了当事人依法行使申诉权。修订后的《民事诉讼法》第209条第一款规定：“有下列情形之一的，当事人可以向人民检察院申请检察建议或者抗诉：（一）人民法院驳回再审申请的；（二）人民法院逾期未对再审申请作出裁定的；（三）再审判决、裁定有明显错误的。”

全国人大法工委认为这样可以及时保护当事人权利，节约司法资源。司法实践中，前置程序的增加，反而延长了再审审理期限，对当事人申请再审增加了较大难度，也使再审检察建议形同虚设。因为《民事诉讼法》规定当事人申请人民法院再审一般需要向上一级人民法院申请再审，或由原审人民法院依职权启动再审。修订后《民事诉讼法》第209条第一款规定的三种情形，无论是人民法院驳回再审申请的还是再审判决、裁定有明显错误的，由于人民法院已经对当事人申请进行过审查处理，而且这种审查处理一般也已经过审判委员会讨论研究，期望通过没有约束力的再审检察建议启动再审，几乎没有可能性。而人民法院逾期未对再审申请作出裁定，往往是人民法院故意怠于履行责任，或者再审启动在人民法院存在种种困难，这种情形通过没有约束力的再审检察建议来启动再审程序也几乎没有可能。另外对申请检察机关监督的当事人，由于先前在申请人民法院再审过程中，已经知道人民法院对其申请再审案件的观点及对案件的处理意见，对检察机关再次通过没有约束力的再审检察建议，让案件再次返回人民法院重新审查一遍，当事人对这种“无用功”会比较抗拒。所以当事人通常对检察机关再审检察建议这种监督方式很难接受。

另外所谓当事人滥用民事再审程序问题，即当事人未经上诉直接申诉，或未经上诉申请抗诉，使法律设置的上诉程序形同虚设浪费司法资源的命题，笔者认为这是个伪命题。这个伪命题是再审检察建议形同虚设的重要原因。认为当事人滥用民事再审程序，主要是有以下几个观点（1）借助检察机关公权力，达到取证目的。（2）利用抗诉不收费的规定达到逃避缴纳上诉费和实现预期诉讼目标的双重目的。（3）利用再审期间中止原裁判执行的规定，拖延或者规避执行。（4）有的律师出于逐利目的，引导当事人向检察机关申诉。

笔者之所以说上述观点是错误的，当事人滥用民事再审程序的问题是伪命题是因为：

首先，从民事诉讼的程序设置上来看，在上诉程序中原审判决并不生效，对双方当事人没有强制约束力，而再审程序中原审判决是生效的，原审判决结果对双方当事人是有强制约束力的。判决有利一方可以依法申请强制执行，保证生效判决裁定的履行。一个正常人从维护自身利益的角度，不会优先选择再审程序，而会选择上诉程序。从司法实践中来看，绝大部分当事人选择的正是上诉程序，而不是再审程序。当事人被迫选择对自己不利的再审程序，往往是由于其他不能归咎于自身的原因而错过上诉期限，或者有的法官与当事人律师恶意串通，使当事人无法正常行使上诉权。当事人明知自己的权利没有受到保护而是受到伤害，故意选择对自己不利的程序，这种情况在现实中是不存在的。

其次，认为当事人借助检察机关达到调查取证目的，是滥用民事再审程序的原因之一也是不成立的。因为申请人民法院依职权调查取证是当事人的诉权之一，符合依职权调取证据的情形，检察机关与审判机关规定基本一致，除非人民法院审判人员怠于行使依职权调取的证据的权利，否则当事人在原审就可以解决的问题，为什么要在再审程序中解决呢？如果人民法院的审判人员怠于行使依职权调查取证的权利，当事人申请再审怎么能说是滥用民事再审程序呢？

第三，诉讼费相比诉讼标的数额往往很小，很难让人相信一个正常人会为了省去诉讼费用而故意选择让自己诉讼标的处在随时被人民法院强制执行的再审程序中。因为再审程序也存在不确定性，判决结果仍然需要人民法院作出。

第四，认为利用再审期间中止原裁判的规定，拖延或规避执行是不成立的。因为法律明确规定，申诉不影响生效判决的执行。一般的民事申诉案件的审理到再审程序的启动最快也需要二至三个月的时间。在这段时间内，若有可供执行标的生效判决，一般也已执行完毕。根本不可能实现上述诉讼目的，正常的人会故意选择再审程序而放弃上诉程序吗？

第五，认为有的律师出于逐利目的，引导当事人向检察机关申诉而滥用再审程序也是不成立。根据相关律师收费的规定，律师在代理一审、二审案件时收费，由于参与诉讼程度远比代理申诉时高，律师代理费，上诉程序也比申诉代理高。司法实践中，律师代理申诉绝大部分是不收费的。因为代理申诉案的律师，往往是原审案件的代理律师，正是由于其主张没有得到法院支持，才希望通过检察机关监督，纠正法院错误裁判，证明其主张符合法律规定。

综上所述，笔者认为对民事检察监督设定前置程序与民事申诉案件受理入口不畅，是影响再审检察建议运用的主要问题。

首先，《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》在案件受理中对当事人申诉权利做出了不恰当的限制。修订后的《中华人民共和国民事诉讼法》并没有对当事人申请再审进行限制性规定。《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》对当事人申请再审进行了限制，超越了《中华人民共和国民事诉讼法》的规定，损害了当事人的诉讼权利。《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》对当事人诉讼权利的不当限制，应属于越权解释。

其次，在司法实践中，《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》没有出台前，在对再审检察建议这种监督方式探索中，对案件的受理检察机关主要把握的标准是原审判决裁定是否符合启动再审的条件，及再审后原审判决裁定能否得到纠正，能否维护当事人合法权益。对于符合再审条件的，经与人民法院沟通协调，人民法院对检察机关的意见表示认可的，一般通过再审检察建议方式，建议人民法院再审。只有双方意见不一致且检察机关认为符合启动再审条件的才通过抗诉方式启动再审，并且实践中这种监督方式也较好。现在《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》出台后，由于对当事人申请再审权利进行了不恰当的限制，使得当时人申请再审变得十分困难。在司法实践中，人民法院在收到当事人申诉材料时，很少给当事人出具手续，导致当事人无法证明其已向人民法院申请再审。另外可能出现的情况是，个别人民法院对当事人申请再审不当拖延，往往造成当事人申请再审时超过再审的期限，致使当事人无法主张自己的权利而只能走信访的道路。

当事人依法可以上诉，但未提出上诉的情况在现实中很复杂，有的是个别法官与当事人委托律师恶意串通使当事人无法行使上诉权的；有的是个别法官在判决生效后，为阻挠当事人上诉，以再调解为名，致使当事人错过上诉期的；也有的是因为当事人知道但无法证明一审法官与二审法官有特殊关系，无法申请法官回避，

而选择体制外监督等。当事人选择再审程序而不选择从制度上对自己有利的上诉程序，我们不应该首先责难当事人为什么选择再审程序不是上诉程序，而应该尊重当事人的选择权。当事人意识自治原则是民法、民事诉讼法的最基本原则之一。我们该思考的是当事人作出这样的选择说明我们在执行《民事诉讼法》过程中，是我们的制度，还是执行制度的人出了问题，才迫使当事人选择了对自己不利的再审程序！

第三，《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》第三十一、三十二条规定的限制当事人申诉的条款，不符合强化民事诉讼法律监督的立法指导，也未达到中央司法改革要求中提到的完善检察机关对民事诉讼实行法律监督的要求，不利于检察机关进行监督。很难完成让人民在每个司法案件中都感受到公平正义的要求。由于案件受理入口的收窄，大量民事案件无法在基层受理，将矛盾化解在基层也就成了一句空话。

综上所述，笔者认为，强化对民事诉讼法律监督必须首先解决民事申诉案件的受理问题。当事人申请再审的权利必须受到足够的尊重，疏通案件入口。只要是当事人对法院生效裁判不服的申请都应该受理。强化对民事诉讼法律监督如同大禹治水，堵不如疏。疏通案件受理入口，给当事人一个救济渠道，一种充分陈述自己主张的机会，有利于实现让每个当事人都在民事诉讼活动中感受到公平正义的司法改革目标，有利于在矛盾处于萌芽状态时，及时化解矛盾，更有利于将矛盾化解在基层，有利于解决民事诉讼法律监督中的倒三角问题。同时应规范民事申诉案件的办案程序，严把案件出口关，积极运用司法改革成果即再审检察建议。

笔者认为，对民事申诉案件可以设计下列条文加以规范：当事人不服人民法院生效的判决裁定向人民检察院申请再审检察建议或者抗诉，人民检察院应当受理并进行审查，发现人民法院已经受理申请的，人民检察院应当中止审查；人民法院已经裁定再审的，人民检察院应当终止审查。人民检察院受理当事人申诉时应当告知当事人可以根据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零九条之规定向人民法院申请再审。当事人坚持向人民检察院申请监督的，人民检察院应当受理并进行审查。对于符合《中华人民共和国民事诉讼法》第二百条规定的情形的，应当建议人民法院再审。人民法院驳回再审检察建议或逾期三个月不予审查处理的，同级人民检察院可以提请上级人民检察院抗诉。这样设计的目的，笔者认为既可以解决当事人多头申诉，浪费司法资源的问题，又可以将案件受理下沉到基层，也有利于解决民事诉讼法律监督倒三角的问题，同时有利于解决再审检察建议没有约束力的问题，依托上级人民检察院的抗诉权，既可以促使原审法院受理再审检察建议对案件进行必要的审查，又可以解决当事人向人民法院申请再审，人民法院怠于履职的问题。（作者单位：1.利辛县人民检察院；2.利辛县人民法院）