浅析土地储备贷款特点及叙做要点

作者简介：彭佳劼（1985-），男，汉族，重庆人，西南财经大学同等学力申请硕士学位学员，招商银行，研究方向：西方经济学。

摘要：随着国内经济持续快速发展和城市化进程不断加快，各地政府不断加大对各类土地的储存和前期开发整理力度，以此向全社会提供各种建设用地。土地作为一种稀缺的高价值资源，其征转收购过程需要大量资金投入，而地方政府财力的有限性就给银行业金融机构带来了业务机会，土地储备贷款即应运而生，在全国范围内迅猛发展。本文旨在对土地储备贷款自身特征和风险节点等叙做要点进行分析。

关键词：土地储备；贷款；业务叙做

一、土地储备贷款简介

按《土地储备管理办法》（国土资发〔2007〕277号），土地储备是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。土地储备的具体实施，由土地储备机构承担，而根据《关于加强土地储备与融资管理的通知》（国土资发〔2012〕162号），只有列入土地储备机构名录的事业单位才能进行相关工作。故土地储备贷款是银行业金融机构向进入名录的土地储备机构发放的用于储备地块相关补偿和前期开发等支出的授信业务。

二、土地储备贷款特点

从土地储备的定义并结合上图可以得出，土地储备在审批手续、运作流程、资金使用和收益实现等方面均与一般建设项目有着显著差异。因此，土地储备贷款也就有着区别于项目融资的独特特点。

1.贷款主体。囿于国家相关规章制度，土地储备的实施主体只能是进入土地储备机构名录的事业单位，不能是其他经营主体或融资平台，因而土地储备贷款的主体也只能是上述土地储备机构。

2.合规手续。对于一般项目融资，立项、规划、用地和环评四项合规手续缺一不可，而对于土地储备贷款，上述合规手续则并非必须。土地储备贷款所需的合规手续则为有权审批的人民政府同意土地储备机构储备土地的批复、实施城市规划建设征（转）收集体土地的批复、集体土地征收储备的立项及可研批复和拟储备土地及拟抵押储备地所在区域的控制性详细规划。

3.还款来源。就一般项目融资而言，其第一还款来源为建设项目自身运营获得经营收入形成的自由现金流，而对于土地储备贷款，因土地储备机构和项目自身并无收入等现金流来源，最终的收益实现是通过储备土地出让后的相关收储整治成本、出让收益和税费返还达成，因此第一还款来源即为土地出让后获得的土地储备整治成本、出让收益和以城市建设配套费为代表的税费返还。

4.担保情况。土地储备贷款多以土地储备机构名下储备地作为抵押物，但土地储备机构又并非其名下储备地的完全的使用权人。根据《物权法》规定，尚未完成地面上房屋拆迁整治工作的不能颁发土地使用权证，与《土地登记办法》和《土地储备管理办法》等法律法规相冲突，有法学学者认为该类登记发证的行为不能设立不动产物权只能作为一种预告登记，具体使用权归属在司法层面的具体操作一直存在较大争议。而使用权抵押是建立在明确的使用权归属上的，故储备土地抵押的效力也就有待司法实践的进一步确认。

5.授信支持对象。根据《土地储备管理办法》和国土资源部等四部委联合发布的《关于加强土地储备与融资管理的通知》，土地储备实行计划管理，根据年度储备计划由同级财政部门审定年度土地储备资金收支预算，并且在实施土地储备计划时，应编制项目实施方案，经同级人民政府批准后，作为办理相关审批手续的依据。可见，储备土地已纳入年度土地储备计划，其资金收支纳入年度预算，并有经当地政府批准的项目实施方案是储备行为合法有效的前提，也是储备贷款第一还款来源充足稳定的保障。因此，土地储备贷款的授信支持对象也就是具备上述条件地块的储备整治行为。

6.授信规模。对于一般项目融资，授信规模只需考虑项目总投资和自由现金流状况、申请人资本金和自有资金情况、项目风险状况以及银行业金融机构愿意承担的风险水平等因素。但土地储备贷款不能仅考虑上述因素，根据前述《关于加强土地储备与融资管理的通知》，银行业金融机构拟批准的融资额度与本年度已发生的融资额度累计不得超过省级财政部门核准的年度可融资规模，故土地储备贷款的授信规模另需考虑储备机构的尚余年度可融资规模情况。

7.与地方政府财力关联。由于土地储备整治是地方政府的投资和采购行为，其资本金投入和后续资金来源都在很大程度上取决于地方政府财力状况。同时，土地储备贷款的第一还款来源为储备地块出让后获得的土地储备整治成本、出让收益和以城市建设配套费为代表的税费返还，其能否及时足额实现与当地政府财政实力有着紧密联系。因此，需充分考核实施土地储备所在地的经济状况和当地政府财力水平，特别是地方本级财政收入、可支配财力和年度累计财力等指标，这是土地储备贷款的又一重要特点。

8.风险因素。除了一般项目融资共有的市场风险、财务风险等之外，土地储备贷款在信用风险、政策合规风险、担保风险和社会影响风险等方面有着自己的特点。

三、业务叙作要点建议

土地储备贷款是当前地方融资平台业务中的一大增长点，有着相对封闭的资金回路，可以带来较高综合回报，对银行业金融机构吸引力较大。同时结合其自身特点和业务操作方式，在项目融资叙做评估要点基础上，对土地储备贷款叙做管理过程中，建议注意：

1.慎选优选授信主体和融资项目。当前房地产市场调控持续深入，地方融资平台管控稳步推进，加上中央对财税制度的改革，使得当前地方政府的“土地财政”很难继续持续，土地融资风险逐渐暴露。因此，叙做土地储备贷款时应慎选优选授信主体和融资项目，建议选择由区域经济发达、地方政府财力较为充足的地市级以上政府直属并位列土地储备机构名录的储备机构实施的区位优良、规划用途为商住金融类、权属清晰、补偿安置到位的储备土地项目。

2.落实合规审批手续。获得同意土地储备机构储备土地的批复才能实施土地储备；有了实施城市规划建设征（转）收集体土地的批复，储备的集体土地才能获得国有建设用地身份；储备地及抵押地的控制性详细规划情况不仅很大程度上决定了储备地块未来的市场受让状况，决定着第一还款来源充足与否；同时也决定了抵押地块的足值有效程度。因此，叙做土地储备贷款时需按《土地储备管理办法》和国土资源部及当地政府相关法规规章落实项目的各项审批手续，规避政策法律风险。

3.确保担保足值有效。土地储备贷款多以储备地使用权作为担保措施，在目前储备地使用权归属尚存争议使得抵押法律效力存疑的情况下，更应尽量在满足《担保法》和《物权法》的情况下，按《土地储备管理办法》和国土资源部162号文规定，选择产权清晰、土地取得方式及程序合规、补偿到位、已注销原土地登记及他项权利并具有合法的土地使用证，规划用途为商住金融类的储备地使用权作抵押，以尽可能保证抵押担保的足值有效。

4.合理设计土地储备资金回路并落实管理。叙做土地储备贷款应设计合理的土地储备资金回路，设立贷款支付偿还专户，并将其作为授信机构获得财政返还的唯一账户。尽量让当地财政在授信银行开立土地出让价金及税费收缴归集专户，使整个土地储备资金在银行业金融机构的监管下形成闭合回路，封闭运行。同时，对于贷款资金全部实行受托支付，并通过对土地储备机构财政返还账户日常资金流转的监管，掌握土地储备机构营运状况和储备项目进展情况，确保土地储备机构运转有序，项目进度正常，贷款使用符合规定的土地储备资金使用范围，未被挪用。（作者单位：西南财经大学经济学院）

参考文献：

[1]张中科.商业银行在开展土地储备贷款中存在的问题及应对措施.房地产金融[J].2004.

[2]周寅康等.城市国有土地收购储备机制研究.南京大学学报[J].2002.

[3]关于加快建立和完善土地储备制度的通知.（粤府[2003]34号）.

[4]陈平.土地储备贷款风险分析.中国房地产金融[J].2003，（1）：

[5]杨剑愕.土地储备贷款的运作模式与现实风险分析.上海金融[J].2012.