国库集中收付制度实施的必要性及需要解决的问题

杨春宇

我国长期以来预算会计的核算体系是：“逐级拨款、分户核算、分级核算、统一汇总”。对行政和事业单位使用的国家财政资金实行“分户核算、分散支付”管理。而我国的国库管理在过去基本上没有现金管理的概念。实际上国库的概念不仅仅是涉及到国家金库，除此之外，还要对国家财产进行保管、管理和反映制定的预算情况等一系列财政职能。在判别国家金库管理得好不好主要需要在两个方面进行分析：第一是国家金库对财政资金的现金管理水平，第二是国家金库对预算执行的报告反映是否及时和准确。旧的财政管理体制造成以下弊端：一方面各部门、各单位财政资金沉淀、闲置在各级账户上，且预算的情况也无法反映；第二方面是国家财政资金紧张、调度困难，不能充分发挥好资金的使用效率；第三个方面是国家财政资金的使用没有一个健全的监督体系，在使用前和使用中都暂无及时的对其进行有效监督，容易出现使用不当的现象发生。西方国家在五十年代已经实行了国库集中收付制度的改革；我国落后的国库管理体制与经济发展不相适应，因此改革势在必行。

国库集中收付制度主要是把国家金库作为一个单一的账户体系进行看到，也是管理的基础，通过对所有跟财政资金相关的事情都统一到这个单一账户体系中来，收入和支出都从该账户体系进出的一项国库管理制度。那么实现国库集中收付制度有利于解决以往旧式的国库管理中存在的各种问题，具有重要的现实意义。

第一、在国库集中支付形式下，财政实际资金都需要从这个单一账户体系付给商品供应商或劳务提供者，减少了中间环节，从而避免了资金的层层划拨、库外沉淀的弊端，能够有效解决财政资金的使用效益问题，把财政资金运营成本降低。在推行国库集中收付之后，国库资金的收付功能和账户存放变得简单规范，避免了前期的资金多环节支付和存放的杂乱现象，简化了财政支付形式，把旧式的一次性大额支付或拨款变成多次小额拨付，这样财政部门可以统揽全局，统一平衡调度资金，促进财政部门内部资金管理专业化，降低财政部门内部总资金占用，减少国债发行。

第二、有利于加强财政对预算的监督，防止预算资金改变预定用途。实行国库集中收付后，把对预算支出总额的控制变为对每笔支出的控制，使各项支出能严格按预算执行，有利于加强财政政策的宏观调控和实施力，优化预算编制。

第三、国库管理制度改革是在社会主义市场经济体制下建立公共财政的必然要求，是“从源头上治理腐败”的重要措施。在推行国库集中收付制度之后，可以在国库资金运行机制上降低或杜绝资金在预算环节所出现的滞留周期，而新的支付流程和预算单位都归于单一账户体系内，在联网的情况下可以方便快捷的查询每一笔基层预算单位的资金支出情况并进行监督，所以该制度可以让国库资金的使用变得事前、事中和事后都能够受到监督，有利于从源头上防治腐败的发生。

不过，在实际制度推行过程中也需要上下各环节持续加强磨合，改善过程中小的瑕疵的地方。对于国库集中收付制定的改革也涉及到相关利益方，如各级财政预算单位、商业银行和财政部门自己，因此这一改革也会发生更深一层的复杂性和系统性，新的问题也出现了。

1.各方面的阻力较大。第一，在实行该制度之后，财政部门要有资金支付的签发命令才能对需要支付的对象进行实际支付，这让财政部门变成了掌握资金支付的唯一一个环节，让前期存在商业银行里的各个账户都消失了，使得商业银行的留存资金减少，其信贷资金源头受到影响，一定程度上不利于银行系统对所在地的经济的积极促进作用。第二，即使财政资金在所有权上是归国家，但是旧式的支出单位是散落于各个部门，从中央到地方都有，在制度改革后，只有财政部门能够进行资金支付，那么其余部门将没有原本资金存款的利息收入，受到相应部门的阻力。

2.资金清算速度较慢。在改革后的清算流程中可以发现，对于财政部门直接支付和其授权支付，那么在财、税、库、行四个模块都需要横向联网，原本旧式的人工完成状况将不适用新的支付制度，由于人工具体操作，审核、记账、凭证录入、保存等费时费力，会对资金的清算速度造成影响，无法及时确保银行和财政单一账户体系间的清算要求。当出现某一收款人账户错误等造成支付资金退款，那么资金在过程中留滞的时间将会延长，这会对国库集中支付制度的作用发挥造成影响。

3.相关的财政法律法规仍不完善。《预算法》是在1994年通过实行，而《国家金库条例》是从1985年通过就实行，在各项改革的不断深入后，很多地方都需要加强完善和改进，再加上额外的一些事业单位或行政单位在财务制度上的不健全因素的影响，会对国库集中收付制度的改革造成影响，让该制度缺乏足够的法律制度保证。

针对以上改革进程中出现的问题，提出以下措施和办法：

1.构建财、税、库、行一体化网络。目前财、税、行、库都有各自独立的电子网络系统，国库集中支付制度运行更离不开网络的支持，加快财税库电子化的建设步伐十分重要：首先，建立财政支付信息系统。该系统要求运用计算机网络将财政部门、国库、预算单位、商业银行连接起来，实时将预算指标信息和支付信息进行传递，达到快速、准确。加速资金运行速度，实现信息资源共享。其次，建立银行间实时清算系统，保证人民银行与商业银行及时进行资金清算。

2.完善国库集中收付制度的配套改革。面对新的形势，有关部门应尽快出台相关的法律法规和管理办法，加快法规的修订和完善。如对国家金库实施细则、财政总预算会计制度以及相关税收法规、行政事业会计制度等进行修订，同时制定有关执行国库集中支付的人行和商业银行清算管理办法，为参与改革的各方合理规避风险提供可操作的制度依据。

3.建立财政国库支付执行机构。国库支付执行机构与财政国库管理相辅相成、密切相联，是财政部门国库管理工作的延伸，负责财政资金审核、直接支付、国库现金管理及相关的财务核算、监督检查、提供详细准确的国库收支信息等工作。

4.加快实行财政预算制度的改革，全面推行真正意义上的部门预算。当前我们国家各层级财政预算的编制相对来讲简单粗糙，预算编制、预算执行、预算结果等透明度还有提升空间，在每一年中对其进行调整的随意性较大，也使得其受到各方因素影响。所以，要对财政预算的编制加强内容细化，预算部门必须强化预算编制细节化，让预算支出在各个部门和项目都罗列清晰，让国库集中收付制度有一套可以使用的法律保障，加快其推行力度。

5.因地制宜，切实落实代理银行代办业务费用。结合地方经济发展和财政收入情况，确立代理费用标准，既考虑地方财政的承受能力，使其能承担、愿承担，以使代理银行在国库代理这项中间业务有利可图。这需要双方在代理费上充分协商，制定切实可行的计费标准。（作者单位：吉林省梅河口市财政局）