浅析山西煤炭资源收益分配问题

作者简介：乔思远（1990—），男，汉族，山西太原，山西大学法学院在读研究生，研究方向：经济法。

摘 要：我国矿产资源收益分配问题的出现，根本原因在于我国现行体制只注重国家的矿产资源管理者身份，而忽视了国家的矿产资源所有者身份；只注重国家的行政管理职能，而忽视了国家的民事收益职能；只注重国家的矿产资源收入二次分配，而忽视了国家的矿产资源收入初次分配。其治本之道，就是要从改革矿产资源有偿取得制度出发，健全矿产资源一级市场和二级市场，完善具有中国特色的矿产资源收益分配体制。

关键词：山西；煤炭；矿产资源；收益分配

如今，我国矿产资源收益分配问题已成为公众关注的热点之一，而山西作为我国的煤炭大省，煤炭资源收益分配问题一直充斥着大众的视野，如屡屡曝光的山西煤老板的奢侈生活和炫富现象，十八大以来山西塌方式腐败与煤炭利益链之间千丝万缕的联系等等。收益分配集中反映了在中国社会现代转型过程中所产生的各种问题，对其进行必要的探讨具有重要的现实意义和深远的历史意义。

山西之长在于煤。煤炭是山西省最大的优势矿产资源，然而有数据显示，2013年山西省煤炭行业主营收入7341.4亿元，资源税、资源使用费和煤炭可持续发展基金共计收入277.39亿元，仅占煤炭行业主营收入的3.77%（资源税费没有剔除非煤资源比例）。这一收益分配比例与山西煤炭大省的地位极不相称，如此不合理的矿产资源收益分配体制不得不让我们深思其背后的问题。

2013年底的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》文件中指出，我国要实行矿产资源有偿使用和生态补偿制度。山西省作为国家资源型经济转型综合配套改革试验区，承担着为我国矿产资源体制改革提供示范的先锋作用，而本文通过对山西煤炭资源收益分配问题的研究，在为山西实现转型跨越发展的同时，也为国家深化改革矿产资源收益分配体制提供借鉴。

一、山西煤炭资源收益分配现存问题

我国矿产资源收益分配领域暴露出的问题比比皆是，例如资源所有者收益分配比例过低，资源价格上涨的收入绝大部分归投资者所有，资源所在地居民收益被严重忽视；资源补偿费和资源税偏低，税费征收管理不完善，制度实施存在严重问题①；资源开发补偿机制尚未建立，影响资源的可持续利用；资源配置过程中，权力寻租现象普遍存在，政治生态环境恶化，官商勾结、权钱交易等等。

当前资源领域所面临的一系列问题主要是由收益分配引起的，而收益分配中最大的问题是——政府矿产资源税费替代了矿产资源国家所有者收益。具体地说，我国现行体制只注重国家的矿产资源管理者身份，而忽视了国家的矿产资源所有者身份；只注重国家的行政管理职能，而忽视了国家的民事收益职能；只注重国家的矿产资源收入二次分配，而忽视了国家的矿产资源收入初次分配。②

这种分配体制使得国家作为矿产资源所有者和政府作为矿产资源管理者的收入存在严重混淆，忽略了国家作为矿产资源所有者的国家收入初次分配权，直接进入了以税费形式进行的国家参与国民收入的二次分配，结果便是国家作为矿产资源所有者的身份及其收益没有实现。2013年习近平总书记对《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》所做的进一步说明中也提到，解决“全民所有自然资源资产的所有权人不到位，所有权人权益不落实”问题，“总的思路是按照所有者和管理者分开和一件事由一个部门管理的原则，落实全民所有自然资源资产所有权，建立统一行使全民所有自然资源资产所有权人职责的体制”。

二、山西煤炭资源收益分配问题分析

我国现行的矿产资源收益分配制度源于计划经济体制时代。新中国成立伊始实行的是矿产资源无偿开采制度，后随着我国市场经济体制的改革，资源有偿开采和使用制度也逐步建立。目前我国矿业制度中保障国家矿产资源所有者收益权的方式是向企业收取各种税费，其中具有代表性的四项税费是探矿权（采矿权）使用费、探矿权（采矿权）价款、资源税和资源补偿费。③然而无论是从上述税费的性质和数量上却都没能起到其应有的作用。一方面，从性质上来看，国家与政府不同，国家是矿产资源的所有者，是以民事主体的身份参与的矿产资源收益的初次分配，获得是所有者的收益；政府是矿业管理者，政府向矿业企业收取的各种税费只是政府以管理者的身份收取的管理成本，是以行政主体强行参与的矿产资源收益的二次分配。现行的分配方式没有体现国家的矿产资源所有者身份，这种做法的实质就是用税费制度替代国家矿产资源所有者收益。另一方面，从数量上来看，我国现在收取的各种税费数额远远低于国家应获得的收益。以山西省的资源税为例，根据《中华人民共和国资源税暂行条例》规定，开采矿产资源应当缴纳资源税，它的纳税额按照课税数量（纳税人开采或生产产品销售的或自用的数的应税量为课税数量）和规定的单位税额计算，其中煤炭资源单位税额为焦煤每吨8-20元，其他煤炭每吨0.3-5元。2014山西省煤炭行业实现主营业务收入6781.0亿元，④而2014年山西省公共财政收入完成1820.13亿元，其中资源税（其中包括煤炭及其它）完成58.9亿元。⑤不难得知，资源税（其中包括煤炭及其它）占全省财政收入的3.24%，占煤炭行业主营收入的0.87%。

对于以煤炭闻名的山西省来说，煤炭是其经济发展的支柱产业，但是，采矿权（探矿权）价款、矿产资源有偿使用费、资源税等税费相对于煤炭行业主营收入来说微不足道，巨大的煤炭收益却承担着冰山一角的财政税务，这是山西省矿产资源领域收益分配制度不合理的客观体现，也是我国矿产资源领域收益分配的一个缩影。

三、关于我国矿产资源收益分配问题的思考与改革

第一，借鉴国外权利金制度，设置合理的税费机制。权利金制度是矿产资源有偿取得在收益权方面的集中体现，而且是国家出让矿产资源的主要收益，所以被世界各国普遍采用。我国应创新矿产资源宏观管理体制，探索权利金制度、资源附加利润税制度、矿业权制度、耗竭补贴制度以及一般的工商税费制度等综合制度，选择多样化的调控工具，如计划、规划、投资、财政等，构建起符合国情的合理的税费机制。

第二，改革矿产资源一级市场，健全矿产资源二级市场。

我国的矿产资源属于国家所有、全民所有，在矿产资源一级市场中，出让主体只能是国家（授权政府），受让方包括国有企业、集体企业和民营企业。按照学界主流观点来看，人们普遍认为国家是矿产资源的唯一所有者，采矿权人只能获得矿产品的使用权。但有学者创造性的提出：“国家是矿产资源所有者，这是宪法和法律确立的原则性和基础性条件，必须始终坚持和严格遵守。但是该项原则只是意味着国家是矿产资源的初始所有者，并不能当然地认为在任何条件下国家都是矿产资源的唯一所有者。”⑥事实上，由于矿产资源的不可再生性，當国家出让了矿产资源使用权的同时，就代表着国家已经出让了矿产资源的所有权。改革现行矿产资源法律制度，使得国家通过一级市场出让矿产资源从而实现收益权，是有合理意义的。目前，国家在矿产资源有偿出让上实现收益权的方式主要是资源税、采矿权使用费等各种税费，仅收取这些税费不仅在所有权理论上是错误的，而且也不能满足当前的政府公共支出和有效调整分配不公的问题。

矿产资源二级市场是矿产资源市场化的重要组成部分，也是矿产资源一级市场的正常延续。而我国的矿产资源二级市场形同虚设。我国在1996年的《矿产资源法》中的第六条规定“除按下列规定可以转让外，探矿权、采矿权不得转让……”“禁止将探矿权、采矿权倒卖牟利”。虽然2000年国土资源部出台的《矿业权出让转让管理暂行规定》中明确规定了“矿业权人可以依照本规定，采取出售、作价出资、合作勘查或开采、上市等方式依法转让矿业权”，“矿业权人可以依照本规定出租、抵押矿业权”，但由此带来的问题是，《矿产资源法》的立法位阶是法律，而《矿业权出让转让管理暂行规定》的立法位阶是部门规章。从各种规范性法律文件的位阶和效力来看，部门规章中的相关规定不能与上位法的法律相冲突。国家原则上禁止采矿权流转，可现实中私下转让和违法转让的现象比比皆是，造成法律规定成为一纸空文的尴尬局面。在市场经济中，产权自由交易是现实需要，市场竞争使得资源能够在市场主体之间实现合理配置，各种资源和权利的流转就成为必然。采矿权的流转也是如此，构建矿产资源二级市场势在必行。同时，国家和政府必须在对矿产资源领域实行市场化的过程中，对种种不正当、违法行为加以监管和调控。

第三，完善并有效执行矿产资源有偿取得法律制度。

我国的矿产资源有偿取得法律制度主要由《物权法》和《矿产资源法》做出原则性规定，辅之以《矿产资源勘查区块登记管理办法》《矿产资源开采登记管理办法》《探矿权采矿权转让管理办法》和《矿业权出让转让暂行规定》等行政法规和部门规章，这些法律文件都明确规定了国家矿产资源有偿取得法律制度，但是只停留在原则层面，没有对国家作为矿产资源的所有者收益权做出规定，没有对市场主体如何实现矿产资源有偿取得做出具体规定。

同时，我国现有法律法规虽然明确了国家的矿产资源所有者身份，但在有偿取得方面存在两个问题，其一是忽视了国家民事所有者收益权，其二是将采矿权（探矿权）使用费、采矿权（探矿权）价款、矿产资源补偿费和资源税等行政性税费征收等同于国家矿产资源所有者收益。应该引起我们足够重视的是，现行《矿产资源法》的实施距今已有17年，围绕矿产资源有偿取得制度，《矿产资源法》的修改已成为法治中国建设刻不容缓的任务。

（作者单位：山西大学法学院）

注解：

① 达林太.于洪霞.矿产资源开发利益分配研究——以内蒙古为例[M].北京：社会科学文献出版社，2014.

② 王继军.赵大为.矿产资源国家所有者民事收益权问题研究——以煤炭资源有偿取得为例[J].毛泽东邓小平理论研究，2012（9）：P40-50，115.

③ 张银政.中国矿产资源收益分配研究[M].北京：经济日报出版社，2013.

④ 《山西省2014年国民经济和社会发展统计公报》，山西省人民政府，http：//www.shanxigov.cn/n16/n8319541/n8319612/n832784 0/n8328005/18676098.html，（访问日期：2015-8-25）。

⑤ 《山西省2014年全省和省本级预算执行情况与2015年全省和省本级预算草案的报告》，中华人民共和国财政部，http：//www.mof.gov.cn/zhuantihuigu/yshb2015/201503/t20150302_1196680.html，（访问日期：2015-8-25）

⑥ 王继军.赵大为.王彬：《矿产资源有偿取得法律问题研究——以山西煤炭资源有偿使用为例》，商务印书馆，2014年。

参考文献：

[1] 王继军.赵大为.王彬.矿产资源有偿取得法律问题研究——以山西煤炭资源有偿使用为例[M].北京：商务印书馆，2014.

[2] 达林太.于洪霞.矿产资源开发利益分配研究——以内蒙古为例[M].北京：社会科学文献出版社，2014.

[3] 王继军.赵大为.矿产资源国家所有者民事收益权问题研究——以煤炭资源有偿取得为例[J].毛泽东邓小平理论研究，2012（9）：P40-50，115.

[4] 张银政.中国矿产资源收益分配研究[M].北京：经济日报出版社，2013.

[5] 王继军.矿产资源有偿取得法律问题研究——以山西煤炭资源有偿使用为例[J].政法论坛，2008（11），P160-168.