山区土地流转中存在的问题及对策

王明艳 黄建强

[摘要]山区土地商业化流转是保障山区粮食产量的一个有效途径，然而山区土地流转过程中存在着诸多问题。本文从政府角度，综合分析了山区农用地在流转中的影响因素，并提出相应的政策建议。

[关键词]山区土地流转；社会保障；农地价格评估方法体系

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.23.042

随着我国经济建设速度不断加快，新农村四化建设蓬勃开展，山区农村在家庭联产承包责任制基础上摸索土地流转的各种形式，促进山区粮食集约化生产，实现山区粮食的适度规模化经营模式，提高山区粮食自给率。土地流转是进行土地资源优化再配置的一种有效出路，但是由于山区存在特殊性，表现在交通、经济、文化发展落后，大量青壮年劳动力外出务工，山区的基础设施与社会保障制度建设也长期被社会、政府所忽视，山区的生活质量得不到有效的保障，山区的社会保障缺少有力的监督，山区人民承受着生活的重担以及巨大的社会压力，面临“都市弃儿”的尴尬处境。政府应当加强对山区经济建设的模式探索，研究山区土地流转的利弊，以及山区在土地流转过程中及过程后可能导致的多方面问题，怎样解决这些问题是本文研究的重点。

1 存在的问题

1.1 我国山区土地流转不顺畅

由于山区农村的偏远性，加之过去社会福利落实不到位，加上农民收入的不稳定，使得农民不得不将土地作为最后的保障，土地成了山区农民的主要的社会福利保障。现今土地仍然是农民生活、看病、就业、养老的安全保障，是家庭的保护伞。而我国社会保障制度体系就是为了削弱山区农民对土地的依赖性，但由于山区人民受文化教育程度不高，大多数农民将土地流转后进城务工，成为我国数量庞大的农民工群体。目前，我国农民工群体的社会保障制度还处于实践探索阶段，现行的城市保障制度主要的保障对象依然偏重城市正规就业群体，没有特别针对城市农民工的具体社会保障制度。

农业生产技术落后、土地产出远低于社会最低生活水平，使山区农民迫于生活的压力大量外出务工，农村青壮年劳动力的大量流失使得山区的空心化情况严重，青壮年劳动力缺失使得土地闲置，没有得到有效利用，山区农村种粮面积更是逐年减少，山区留守老弱群体生活更加得不到保障，粮食无法自给。而政府允许并鼓励土地可以自由进行流转自然而然是一个不错的替代选择，但土地流转又一直长期处于不顺畅的状况，反而给农户增添了不少麻烦。

1.2 山区土地流转价格低廉

农民流转自家“一亩三分地”也只能获得微薄的租金收入，对家庭而言作用甚微，而流转通常持续十年以上，现代农民面对压力大多选择“既不想种地也不想失地”。农地交易价并未趋于合理的价格区间。有调查显示，在已流转的土地中，超过一半的土地交易没有显化的市场价值。约有37.1%的土地是转包给熟悉的亲戚或本村民，仅象征性收取微量报酬也并未签订长期的流转合同。有20.7%的土地是从亲戚或村民中转入，并没有支付任何报酬。因为土地没有通行的衡量标准，市场运作土地的结果通常是转出者觉得价格太低，而土地转入者又觉得价格太高，但价格过高或过低都会严重影响到土地流转市场的健康发展。

1.3 缺乏健全的土地流转机制

土地流转市场经常发生不规范的短期行为，这样使得土地流转的租金不稳定。很多农户为了避免承担抛荒责任而每年只将土地流转一季的现象，即每年早稻这一季转出土地给他人经营，晚稻这一季又收回土地自己耕种。这种流转形式使合作双方都不具有积极性与责任心，对环境土壤的破坏性伤害更大。

1.4 土地连片集中流转难度大

土地改造时期土地分配分散而且不集中，而农户或多或少的保留一点点门前田种植蔬菜之类，零星散落的土地流转难以实现连片的规模经营，使得承包者无法推行高效率的机械生产。很多山区土地流转后依然维持在过去低效率的生产模式中，这根本没有从本质上改变这种土地分散经营的状况。

1.5 政府在流转过程中角色不明

近十多年中央政府持续关注三农问题，促进因地制宜的农业适度化规模经营，逐步放开土地政策，即宅基地使用权和农地经营权流转的政策指令下，某些乡政府则有可能是考虑自身的政绩，以官压民，未跟农户进行思想沟通，采用行政手段强制要求农民流转土地，违背了农户的主观意愿来达到规模经营的目的，与曾经的土地兼并的性质一样恶劣。某些政府在流转过程中不作为不监管，如河北上千亩土地流转过程中出现“毁约”的现象，就是因为政府未设立土地流转的门槛要求，使得一些“有实力争地、没能力种田”的投资商单方面毁约，政府也并未对合同进行保障，双方私下签订的流转合同，反而对双方造成了巨大的经济损失。

2 山区土地流转的对策

2.1 建立完善的社会保障制度及农村养老保险制度

推动山区土地流转的重要阻碍是缺失一个完善的社会保障制度及农村养老保险制度，削弱土地对社会保障的地位。我国正处于建立山区养老保险制度的探索阶段，由于经济发展条件的限制原因和其他的因素影响，没有特别针对农民工就业特点及保障诉求来为山区农民制定合适的保障制度，尚未建立起来山区社会养老保险制度适应城乡的统筹发展。首先，县域经济的发展需要加强，完善财政转移支付制度，保证实施低保的资金来源，逐渐提高低保标准、扩大低保覆盖面。其次，政府应当加强相关法制建设，建立专门针对失地农民的社保管理机构，使山区最低生活水平能得到及时全面的保障。最后，应建立针对进城务工的失地农民的社会保障制度，农民工呈现出流动性强、不稳定、收入低、危险性大等特点，根据调研发现农民工对于保障的需求为：基本的生活来源能得到有力保障；工伤、大病能够及时得到救治；老年生活能够得到保障等。政府应该提供给进城农民工基本的生活保障、医疗保险、工伤保险、失业保险、养老保险等相应的保险种类，并且在保险缴费方面应该考虑到农民工收入水平低及工作不稳定的情况，应适当降低门槛，宽松保费上交期限。

2.2 构建农地价格评估方法体系

适宜的土地定价制度的建立是山区土地流转的基础。目前，我国山区土地未进行全面的价值与价格理论评估，优等田和劣等田的区分不明确，全面的农地价格评估参考未展开。因此，应根据市场价值研究农地价值与价格的形成机理，为农用地的价格评估提供统一的理论参考，规范农地流转过程中价格体系和评估方法体系。制定过程中要考虑“失地农民”的被动地位；土地转出农民取得的收入应满足他们放弃土地后的最低家庭维系成本。一旦失地农民无法维持家庭生存的收入，家庭支付风险将可能导致社会不稳定风险。同时也要考虑流转方的利益空间，防止土地流转价格虚高，导致土地流转不畅。因此，政府应当鼓励学者进行构建农地价格评估方法体系方面的研究或鼓励乡镇进行摸索试点。

2.3 建立长效的土地流转模式

土地流转过程中必须实行责任制并签订规范的土地流转合同。乡镇政府应建立规范的土地流转服务体系，建立土地流转信息库，乡镇上的土地流转必须经村委会备案，管理部门必须及时登记流转土地并补全之前未登记土地的流转合同。成立乡镇土地流转信息服务平台，登记土地供求流转信息发布、辅助进行土地流转的评估、政策咨询等服务工作，通过市场机制调节探索土地流转的长效机制，促使土地流转进入有序的市场化轨道。

2.4 政府引导规范的土地连片流转过程

政府部门引导生产低效的山区农户进行土地流转，提供导向性政策和中介服务，宣传连片土地的资源整合优势性，真实的传达中央的政策与补贴，让“地尽其用”。对于不愿意流转却处于关键地理位置的田地或宅基地，政府应柔和的采取的手段，可采用土地地票交易模式、土地股份合作社模式、土地确权流转模式或宅基地换房模式，都是值得政府采用的流转对策手段。使农民的利益在“被动流转”过程中不受到侵犯，同时又按程序规范保证了山区土地的连片流转。

2.5 严格落实并完善法律和政策，明确政府角色

目前政府角色在当地仍然为经济行为主体，且当地政府与司法机关一家亲的情形下，难以确保政府不会通过强制性行政手段对当地普通农户进行争利，应当政策规定禁止地方政府对土地流转的过程采取强制性行政干预，只准职能部门提供中介服务，引导农户进行土地流转的手段多种多样，如重庆土地地票交易模式、浙江山区土地股份合作社模式、成都山区土地确权流转模式和天津宅基地换房模式都是值得政府采用的流转对策。

3 结论

土地流转是优化土地资源再配置的有效途径，过程中如何保障各方的利益是合作的基础。弱化山区低效农户对土地的依赖与束缚，建立完善的农村社会养老保障，关照农民工群体的社会保障；深化研究山区土地的价值与价格理论，构建农地价格评估方法体系；建立长效的土地流转模式；政府应按程序规范引导山区土地连片流转，严格落实完善法律政策，明确政府服务角色，适应山区土地流转要求等。只有解决了上述问题和利益纠纷问题，才能让山区土地流转走上规范的道路，才能保障山区土地生产的效率。