谈以经济特区授权立法推动海南经济社会发展与改革

郑勇　梅振中

摘要：海南经济特区的最大优势之一就是能够对国家法律、行政法规的具体规定进行变通，实施特殊的管理体制和经济政策。海南要积极通过经济特区立法，简政放权，精简和下放行政审批事项，激发市县经济发展活力，同时要突出自身特点，大力扶持旅游、热带农业、海洋产业等优势产业和互联网等重点行业发展，推动海南经济的深入改革与快速发展。

关键词：经济；经济特区立法；改革；发展

2014年，党的十八届四中全会决定全面推进依法治国并明确提出，实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。海南经济特区要充分运用全国人大特别授予的经济特区立法权，变通国家法律法规的一些具体规定，大力扶持优势产业和重点行业发展，减少和下放行政审批事项，发挥社会力量作用，激发经济社会发展活力，提高政府管理科学化水平，以推动新一轮的经济改革与发展。

一、海南经济特区立法概述

1988年，第七届全国人大第一次会议通过了《关于建立海南经济特区的决议》，正式划定海南岛为海南经济特区，并明确 “授权海南省人民代表大会及其常务委员会，根据海南经济特区的具体情况和实际需要，遵循国家有关法律、全国人民代表大会及其常务委员会有关决定和国务院有关行政法规的原则制定法规，在海南经济特区实施，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案”。经济特区立法，本质上是授权立法，具有比一般地方性法规更高的法律效力和权威性，能够根据具体情况和实际需要对上位法的有关规定进行变通，实施更加适合本特区、更加灵活、更加科学的制度和措施。

二、以经济特区立法推进行政审批管理体制改革，优化经济发展环境

（一）以经济特区立法精简行政审批事项，减少对微观经济的干预

侧重于行政审批、轻事中事后监管是行政管理中存在的主要问题之一。行政审批事项过多，程序繁琐，容易导致出现办事难、投资难。即便是政府有关部门一路开绿灯、行方便，也会耗费投资者很多的时间、精力、资金，严重影响到项目的推进，让投资者错过一些较好的发展机会。这些不是个别部门或者工作人员的问题，而是大量行政审批所造成的“制度性刁难”。 国务院行政审批制度改革，就是要求减少和下放行政审批事项，真正向市场放权，发挥社会力量作用，减少对微观事务的干预，激发经济社会发展活力，严格事中事后监管，管住管好政府该管的事。简化手续，提高行政效率也是世界各国经济特区立法的目的之一。

2013年，海南在充分考虑自身情况和借鉴广东、上海等省市的先进改革经验的基础上，先后两次通过运用特区立法权停止实施了一批法律、行政法规设定的行政审批事项，在以特区立法推动简政放权和行政审批制度改革方面迈出了探索性的步伐。2014年12月，中共海南省委六届七次全会通过的《中共海南省委贯彻落实<中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定>》也提出，制定和完善简政放权方面的地方性法规。

1. 要逐步从停止实施业务量小的一般性行政审批事项到停止实施业务量大的关键性行政审批事项。海南目前通过运用经济特区立法权暂停实施的多数是审批量比较小或者零审批的行政审批事项，对整个经济的发展促进作用还不是很明显。下一步应当在调研评估的基础上，停止实施一批审批业务量大、要求提供的材料多、耗时长的关键性行政审批事项，进一步降低准入门槛，加速推进行政审批制度改革。

2. 要取消或者精简一些重复性的行政审批事项

（1）取消或者合并同级政府多个部门之间对同一事项的反复审批。在项目投资过程中，投资者经常会遇到同样的事情被同一个部门要求多次、反复进行审批的现象，而且部分行政审批事项的要素内容过多。这些繁杂的行政审批的程序涉及变通法律行政法规的，可以运用特区立法权来加以简化：一是取消同一个部门不合理的重复审批事项；二是减少一些重复审批的部门，改为备案制或者内部征求意见制；三是取消或者简化一些重复审批事项的要素内容，取消一些不必要提供的材料，比如海南正在推进“多规合一”，下一步可以减少或者合并有关的规划审批要素。对之前已经有部门审批过的事项，下一个审批部门要简化审批要素内容；四是积极推行并联式审批。

（2）取消或者简化上下级政府主管部门之间对同一事项进行反复审批。很多行政审批事项往往都需要两级、甚至三级审批，一般是先由下级政府或者行业主管部门出具初步审查意见，再报上级政府或者行业主管部门，中间还要经相关社会组织审查等。对此，可以通过运用特区立法权来进行简化：一是取消下级或者上级政府及主管部门的审批，将两级审批改为一级审批；二是将上级政府主管部门的审批改为备案或者内部征求意见；三是严格规范行政审批中的委托行为。委托方仅履行监管义务，不再搞“两级审批”，对受托方的审批行为再审批；四是探索在省级“多规合一”之下，大量减少有关规划方面的多级审批。

3. 要集中清理特区立法增设的行政审批事项或者审批要素受到传统行政管理体制和模式影响，部分经济特区法规中还增设一些行政审批事项或者增加行政审批的要素内容。如《海南经济特区水条例》增设了水库管理范围内建设项目审批。今后，海南经济特区立法应严格限制增设行政审批或者增加审批要素内容，对现行特区法规增设行政审批事项或者增加要素内容行认真研究，严格审查其必要性、合理性，及时启动修改和废止程序。

（二）以经济特区立法下放行政审批事项，激发市县经济发展活力

1998年，海南建省办经济特区之初并在全国开启了省直管市县的先河。在探索过程中，省直管市县体制也暴露出不少问题，其中最突出的就是市县政府推动经济发展的权限不够，相关的审批权集中于省直部门，需要进一步通过运用经济特区立法权来进行创新和完善。从2008年开始，海南省人民代表大会常务委员会出台了《关于进一步完善省直管市县管理体制的决定》等文件，并通过运用经济特区立法权、省政府文件的方式下放了一批行政审批事项给市县政府或者所属部门。一是对部分法律、法规规定由省政府或者所属部门行使的行政审批权，在充分论证研究的基础上，已经通过经济特区立法权以及通过授权或者委托的方式下放给市县。比如在2008年和2009年，海南通过修改《海南省文化市场管理条例》、《海南省实施〈中华人民共和国渔业法〉办法》等一批法规，对国家法律、法规的相关规定进行变通，将23项原由省级人民政府及其所属部门行使的行政管理事权下放或者委托给市县行使。后来，省政府又多次下放了300多项行政审批事项给市县行使，其中就包括含金量较高的经济管理的事权100多项。二是法律、法规规定由县级以上政府或者所属部门行使的行政审批权，基本上都已经下放给了市县，除了市县不具备相关的审批条件的事项，比如缺乏相应的人才等。三是法律、法规规定由地级市政府或者所属部门行使的行政审批权，市县具备条件的下放给了市县。四是是法律、行政法规以及国务院部门规范性文件均未作明确规定，基本上明确由市县行使。

下放了大量设计经济管理的行政审批权给市县之后，强化了市县推动区域经济发展的职能，有利于市县优化投资项目的审批流程，加快了项目的建设。比如“以工代赈项目年度安排与资金总量安排”和“项目剩余资金的调剂使用”等事项的下放，有利于市县结合发展规划需要和项目建设的轻重缓急，有选择、有重点地把资金用于实施重点项目建设。

三、以经济特区立法引领和保障经济社会改革，推动海南优势产业和重点行业的发展

从世界范围来看，单项经济特区普遍要比综合性经济特区发展的好。综合性经济特区往往贪大求全，没有突出主业，导致同质化严重，缺乏竞争力。海南经济特区要汲取这方面的经验教训，在推动经济改革与发展过程中要有所侧重，根据国内外经济发展的动向，结合自身的资源禀赋，突出重点，大力发展适合当前经济环境和符合发展规律的优势产业和重点行业。对适合发挥海南优势、符合可持续发展定位的12个产业进行重点研究，包括加快发展互联网产业、做大做强热带特色高效农业、发展低碳制造业、发展现代物流业、加快发展现代金融服务业、加快发展医疗健康产业、发展壮大会展业、发展海上油气开发及相关产业链、发展生物制药业、提升旅游产业发展质量和水平、促进房地产业持续健康发展以及培育发展高新技术教育文化体育产业等。结合产业发展研究，对具备条件的，适时以经济特区立法的形式将各种优惠政策、有利条件、创新举措等上升为法律制度，引领、推动各个产业向前发展。《中共海南省委贯彻落实<中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定>》也提出，加快完善扶持特色优势产业发展的地方性法规。

参考文献：

谢晓尧，罗峰.世界经济性特区的立法经验与我国经济特区立法[J].思想战线，1992（01）.

（作者单位：海南省人民政府法制办公室）