广州市城市生活垃圾处理的PPP模式研究

付敏言 田秀娜 乔宇彤

摘要：广州城市生活垃圾处理问题已存在很长一段时间，包括城市生活垃圾处理资金不足、投资主体单一、基础设施效率偏低等。鉴于该现状，推进城市生活垃圾处理的市场化改革已成为对广州市的必然要求。文章以PPP模式为理论基础，结合广州城市生活垃圾处理现状及问题对在广州城市生活垃圾处理中应用PPP模式的必要性与可行性进行了分析，并提出了PPP模式的选择原则，最后就在广州城市生活垃圾处理领域推行PPP模式提出了相关建议。

关键词：广州市；城市生活垃圾处理；PPP模式

广州市作为我国五大中心城市之一，在经济社会迅速发展的同时，城市生活垃圾产量也在急剧增长。完全依靠政府治理和政府财政供给，无论在资金保证和运作效率方面都不再能完全满足社会发展的要求。将PPP模式针对性地运用于广州城市生活垃圾处理领域，有利于进一步提升经济效益等、提高市民生活质量，同时促进广州经济社会的又好又快发展。

一、PPP模式的理论与应用

PPP是英文Public-Private-Partnerships的简写，是公共部门通过与私人部门建立一种伙伴关系来提供公共产品或服务的一种方式。“世界民营化大师”萨瓦斯教授将这一概念归纳为三个层次：首先，广义上，PPP指公共部门和私人部门共同参与生产和提供物品、服务的任何安排；其次，它多用于一些复杂的、需要多方参与的民营化基础设施项目；最后，它是包括社会贤达、地方政府官员和企业等主体在内的为改善城市状况而进行的一种正式合作。

PPP模式已应用在了许多城市的垃圾处理领域。如菲律宾、马来西亚、新加坡、泰国、等国家都存在通过授权或者租赁合同的形式允许并鼓励私人部门参与到城市垃圾处理过程中来。随着我国公用事业改革，深圳、上海等城市均以特许经营、管理合同的方式将垃圾处理场交由私人公司运营，实践了应用PPP模式处理城市生活垃圾的有益尝试和探索。

二、广州市城市生活垃圾处理存在的问题

广州城市生活垃圾增长率已连续10多年保持每年5.6%的高增长水平。随着经济社会的发展和生活水平的不断提升，人们对于包装产品的消费呈现快速增长趋势。塑料、织物、玻璃、废纸、金属等可回收废弃物数量迅速增加。并且，广州地处华南沿海，气候温暖潮湿，其生活垃圾的含水量非常高，腐烂速度快，这对于生活垃圾的处理及时性和迅速性有了很高的要求，增大了城市生活垃圾处理的压力。

（一）行政效率低，政府职能转变不到位

广州城市生活垃圾的处理设计多个行政部门，导致实际工作开展中产生的行政工作成本大，造成广州城市生活垃圾治理相关工作的行政效率不高、工作成本增加、政策落实不力等问题。目前，广州市的城市生活垃圾处理工作中，从基础设施建设，到垃圾的分类回收，再到垃圾终端处理都是由政府一手治理，对市场的权力让渡不充分，显示出政府职能转变不到位。

（二）基础设施建设资金投入不足

目前，广州市只有1个垃圾焚烧厂，即李坑垃圾焚烧厂投入了使用，其他的垃圾处理厂都只是对垃圾做填埋式处理。城市生活垃圾处理的基础设施建设资金投入不足，垃圾处理方式粗放落后，无法满足广州市对于城市生活垃圾处理的要求。

（三）垃圾分类回收模式的市场化程度不高

广州城市生活垃圾的垃圾压缩站、填埋场和焚烧厂都是由政府出资建设，垃圾的分类回收管理在政府主导下组织企事业单位进行生产运营。这就形成了“政府领导企业，企业代表政府”的垃圾分类回收利用模式，这种模式和传统计划经济体制下政企合一的模式非常相似。城市生活垃圾处理领域政府直接干预企业的生产活动，造成了“政企不分、管干结合、重干轻管”的局面，大大降低了市场的参与程度，严重影响了广州城市生活垃圾处理效率。

三、PPP模式应用于广州城市生活垃圾处理的必要性与可行性

（一）必要性

一直以来我国的城市生活垃圾处理都被视为公共福利事业的一部分，属性上偏向于公共物品，应当由政府提供。然而经济学家Christine Kessides经研究发现，城市生活垃圾的运输、回收和利用方面都存在很强的竞争性和排他性，这与纯公共物品的属性不符。城市生活垃圾处理服务具有的这种私人物品属性说明在这一领域引入一定程度的市场竞争是更有效率的处理方式。而PPP模式能够兼具公共部门和私人部门两者的优势，既发挥出私人部门的效率，又能通过政府管制能够解决部分市场失灵问题。

同时，为解决日益加重的环境污染和市民对生活质量日益提高的要求间的矛盾，运用有效的市场化手段实现城市生活垃圾处理的“减量化、资源化与无害化”已迫在眉睫。在社会发展过程中，政府侧重于社会和环境效益，但鉴于技术、管理和激励机制在一定程度的限制和僵化，有时并不能很好地实现经济效益；相反，私营企业非常重视利润和经济收益，却常忽视公众利益和环保责任，PPP模式能将二者的优点相结合共同发挥作用，将能很好地提升城市生活垃圾处理质量。

（二）可行性

私人企业方面，广州市经济发展水平高，有雄厚的社会资本积累，私人企业数量众多且发展势头良好，从中很容易择优选出适合同政府合作共同处理城市生活垃圾的企业。并且，广州市拥有先进的专业化机构和高新人才资本，对于在城市生活垃圾处理领域应用PPP模式能够提供坚实的技术支持。政府方面，从实践经验、相关政策来看，广州市政府是支持公私合作模式的，并且也在一些领域开始逐渐向市场化过渡。城市生活垃圾处理领域是我国较早允许和鼓励民营企业参与的领域之一。广州市政府通过政策、法规等手段可促进城市生活垃圾的“三化”和分类回收，并监督私营企业在垃圾处理过程中活动，保证公共服务的质量，从而保障公众的权益。

四、广州城市生活垃圾处理的PPP模式选择原则

（一）考虑广州市实际情况

PPP模式的选择必须首先考虑广州市的基本情况，要基于经济社会发展状况、当地的法律、政策和城市生活垃圾处理服务的特性等实际情况来选择不同的公私合作模式。而无论选择何种方式，其目标都应是提高公共基础设施运行的效率、改善环境质量，使市民获得更优质并廉价的社会服务。

（二）妥善处理政府与市场的关系

不同的PPP模式代表着私人投资在城市生活垃圾处理中不同的参与程度和方式。在不断推进广州城市生活垃圾处理领域市场化的过程中，首先要处理好政府与市场的关系。如在垃圾处理基础设施建设方面，政府需要进一步加大财政投入力度、加强政策支持，同时加以市场方式为辅助手段。城市生活垃圾的收集、运输以及设施运营等方面可以尝试全面实行市场化，以期在远期市场化方式能够发挥最大作用，实现政府市场的平衡互补。

（三）维持企业、政府和公众利益的平衡

城市生活垃圾处理市场化改革的总目标是追求公共服务领域公平和效率的双赢，这既要考虑政府的财政预算、政策活动，也要考虑相关私营企业的利润回报，又要考虑公众的接纳程度和承受能力，同时还要保证城市生活垃圾治理的质量。所有这些都要求政府在设计具体的PPP合作协议时，要制定科学的城市生活垃圾处理服务价格，同时在综合考虑当地的经济发展水平的基础上建立合理的补贴机制，并且做好服务质量监督工作，与私营企业完成相关配合合作。

五、在广州城市生活垃圾处理领域推广PPP模式的对策建议

（一）完善相关制度

虽然广州市目前有关垃圾处理的法规有《广州市城市生活垃圾分类管理暂行规定》等法规，但尚未建立完善有效的城市生活垃圾处理法规体系，PPP模式在广州城市生活垃圾处理领域的推行需要相关的制度保障和支持，包括环卫管理体制、政策、法规等。为在广州市推行PPP模式，需进行相关立法程序，明确规定特许经营权的授予程序、监督部门、消费者参与方式、特许经营过程中各个环节争议的解决方式等问题。

（二）设立专门机构

广州市政府需要设立专门的PPP管理机构。PPP管理机构代表市政府作为特许经营权的统一授权单位，简化环卫设施建设的审批程序的同时，协调PPP项目的实施流程。

（三）加强政府管制

就目前来看，政府治理仍是我国垃圾治理的主要模式，PPP模式只是作为一种重要的补充模式共同解决城市生活垃圾处理问题。PPP模式的应用将引入一些私营部门，为防止私营部门为了自身利益而损害公众利益，政府应适当进行管制，并作为优化生活垃圾处理模式的重要保障发挥管理作用。

（四）建立合理的补贴机制

政府补贴是吸引民间资本、外资参与城市垃圾处理的重要举措。垃圾处理行业属于低回报行业，在缺乏有效补贴的情况下，很难吸引企业与政府共同解决垃圾处理问题，为保障垃圾处理项目的顺利开展，市政府应向生活垃圾处理企业提供补贴。考虑到现行垃圾收费政策尚没有完全实现政策目标，为了有效保障低收入群体的生活水平，广州市政府要考虑采取适当的垃圾费减免措施，来保障市民基本生活水平和维持社会稳定。

参考文献：

[1]E.萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系[M].中国人民大学出版社，2002.

[2]朱占波.城市生活垃圾处理的公私合作模式研究[D].重庆大学，2008.

[3]左青波.PPP模式在城市生活垃圾处理中的应用研究[D].重庆大学，2008.

[4]Christine Kessides. Institutional operations for the provision of infrastructure[C].Washington， D.C.：World Bank，1993.

（作者单位：中央民族大学）