加速人口流动条件下的社会保障制度建设研究

夏丽萍

摘要：文章在对甘肃省人口流动状态进行描述的基础上，系统分析了现阶段流动人口社会保障制度存在的突出问题，认为完善流动人口社会保障制度，必须从国家推进新型城镇化进程的战略全局出发，高度重视流动人口社会保障制度建设；必须以社会保险中的养老、工伤、医疗保险为重点，确保流动人口社会保障尽快与城镇职工、农村居民社会保障制度相衔接，形成我国有机统一的社会保障体系。

关键词：城镇化；流动人口；社会保障

随着新型城镇化进程的不断加速、户籍制度改革的持续深化和农村土地制度的改革，越来越多的农民正在离开原来的生活地域，寻找新的发展机会。但是，农民进城发展，并不等于农民已经转变成为城市居民。目前，由于社会保障制度的缺失，大多数进城农民在城市中还无法享有与城市居民同等的住房、医疗、教育、失业、养老等一系列公共福利，他们还必须把农村土地作为基本的保障条件，因而他们中的大多数人依然往返于城市和农村之间，成为事实上的“半城市化”人。如果不能有效解决这一问题，中国的新型城镇化就难以真正完成。本文以甘肃省为例，对流动人口的社会保障问题进行深度分析，并藉此提出社会保障制度建设的思路。

一、甘肃省人口流动的状态描述

甘肃省第六次人口普查的有关统计数据表明，甘肃省的人口流动是一个持续加速的过程，特别是2000年以来，流动人口数量以年均7%以上的速度快速增长，截止2010年，甘肃省流动人口总量达到311.27万人，较2000年翻了一番。从统计数据来看，甘肃省的人口流动表现出以下显著特征：

（一）人口流动在空间结构上表现为地域的集中性

第六次人口普查的统计数据显示，2010年甘肃省流动人口中省内流动人口达到267.99万人，占全部流动人口的86.09%，而省外流入人口仅占13.91%。这说明甘肃省欠发达地区的经济地位，使甘肃省难以成为省外流入人口投资创业的目的地，而对省情的高度认知性、人际关系网络、生活方式的一致性、经济收入在全国的逐步趋同性，又使得甘肃省成为本省流动人口的首选目的地。从外省流入甘肃人口的地域分布来看，也具有地域集中性特征。六普数据显示，外省流入甘肃的人口数量依次排名是青海、河南、陕西和四川，四省合计流入甘肃的人口总量占全部流入甘肃人口总量的47.92%。

甘肃省的人口流动目的地表现出向城镇指向的正流动特征。甘肃省流入各市州设区（市）的行政区内流动人口总数为197，15万人，占到流动人口总数的63.34%，其余部分流入到设县的行政区内。各市州中，兰州市、酒泉市、天水市、庆阳市、白银市五市进入的流动人口最多。而且。全部流动人口的87.68%居于城镇社区。这些数据表明，尽管流动人口有一部分属于城镇之间的流动，如中小城市和城镇向中心城市的流动，但主要部分是农村向城镇方向的流动，是甘肃城镇化进程加快的客观表现。

（二）人口流动在年龄结构上表现为低龄劳动人口的集中性

散居在甘肃省各个地州市的流动人口主要是60岁以下的劳动人口，而低龄劳动人口尤为集中。统计数据显示，甘肃省流动人口的平均年龄为31.3岁，其中15～35岁之间的流动人口占50.04%，0～14岁之间的流动人口占12.06%，60岁以上流动人口占6.46%，15～59岁之间的流动人口占到了全部流动人口的81.48%，很显然15～59岁以外年龄段的流动人口主要是随迁的非劳动人口。从性别上看，15～59岁之间的流动人口中男性比例为53.08%，女性比例为46.92%，与全国人口115∶88的性别比大致接近。

人口流动在年龄结构上表现为低龄劳动人口集中化趋势，主要取决于四个重要的原因：一是城乡居民之间的收入差距。尽管甘肃省是欠发达省份，居民平均收入水平远远低于东部发达地区，但城乡居民收入水平差距依然非常突出。2013年甘肃省城镇居民人均可支配收入为13649元，而农村居民人均现金收入仅为4817元。巨大的收入差距是农村居民向城镇流动的最重要原因。二是农村低龄劳动者具有流动的便利性。年轻农村劳动者父母一般都健在，而且身体状况都基本能够承担农村劳动任务，即使已婚劳动者的子女也可由父母照料，没有太多的拖累就使得低龄劳动者能够非常轻松的进城务工。三是农村低龄劳动者对外部信息了解更为充分，对城镇生活更为向往。四是农村低龄劳动者具有更强的学习能力，对城镇工作与生活有更广泛的适应性。

（三）人口流动在学历结构上表现为接受中等以上教育人口的集中性

甘肃省全部流动人口中78.99%接受过初中以上文化教育，其中初中学历的流动人口占34.20%，高中学历的流动人口占25.50%，大专学历的流动人口占10.60%，本科学历的流动人口占8.17%，研究生学历的流动人口占0.53%，而未上学的流动人口仅占3.28%，小学学历的流动人口占17.73%。平均受教育的年限为10.20年，说明流动人口劳动者平均受教育水平，大致接近中等教育水平，具有较高的文化素质和对快速变化的社会生产与社会生活的适应能力。

甘肃省人口流动有一个非常有趣的现象，就是流动人口接受教育的程度与城市的等级成正相关。在省内人口流动中，市辖区流动人口的平均受教育年限达到11.73年，显著高于非市辖区受教育年限。特别是省会城市兰州，流动人口中接受过大学以上教育的比例达到29.48%，占全省大学以上学历流动人口的53.89%。说明中心城市所具有的工作条件、工作机会、生活环境、人际网络等工作区位优势更为显著，对高学历流动人口具有强大的吸引力。

（四）人口流动在行业分布上主要表现在服务业和生产一线的集中性

甘肃省内流动人口以向商业服务业和生产一线、运输设备操作领域流动为主，其中35.28%流向商业服务业，24，05%流向生产一线和运输设备操作领域。甘肃省外流入人口的76.05%进入到商业服务业和生产一线、运输设备操作领域。

二、流动人口的社会保障问题分析

长期以来，我国流动人口没有被社会保障制度所覆盖，从农村转移到城市的劳动人口主要还是以土地作为社会保障的依靠。近年来，国家先后出台了《工伤保险条例》、《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》、《劳动保障部关于农民工参加工伤保险有关问题的通知》、《劳动保障部关于农民工参加医疗保险专项扩面行动的通知》等重要政策文件，一些省市也积极探索有关流动人口社会保障制度的途径。例如，北京市规定，参加医疗保险的外地农民工由用人单位缴纳，个人不缴费，很显然与城镇职工相比较，对农民工实行了特殊优惠政策；浙江省则对农民工养老保险和城镇职工基本养老保险实行不同的缴费标准和缴费率，对农民工实行双低标准；上海市为外来从业人员建立了综合保险制度；深圳市将城市农民工纳入现有城镇社会保险体系，执行统一政策。但是，从统计数据和我们的调查情况来看，目前我国流动人口社会保障的覆盖面依然很低，参保比率很小，各种社会保障政策的实施效果并不十分显著。而其根本原因在于社会保障制度设计和对社会保障制度的认知等多个方面。

（一）社会保障制度设计缺乏统一性、接续性和现实针对性，是现有流动人口社会保障问题最重要的制度根源

首先，流动人口社会保障改革的实践中，各地独立探索，制度设计的差异性很大，导致流动人口一旦出现新的流动时，社会保险无法接续，只能退保、断保，甚至失保。例如，广东、河南、陕西、甘肃等省采取的是将流动人口纳入城镇基本保险制度的办法；上海、成都根据农民工流动性强、收入水平低的特点，设计了具有独立性、低保障水平的农民工综合社会保障办法；东部地区的一些省份则采取了将农民工纳入到农民基本保险制度的办法。由于统帐结合的便携性很差，不同地域之间社会保障难以接续，极大地影响了流动人口参加社会保险的积极性。其次，由于城乡隔离的二元模式还没有从根本上打破，流动人口特别是农民工，仍然无法享受与城镇人口等同的社会保障。从目前各省市所实施的流动人口社会保障办法来看，农民工现有的社会保障项目主要集中在社会保险等收费项目上，而社会福利、社会救助、社会优抚等城镇社会保障项目农民工无法获得。再次，政府在流动人口社会保障制度设计时，社会保障供给的现实针对性不强。流动人口大致可以分为长期定居的高收入流动人口、从事个体经营的流动人口和高流动性的流动人口三种类型，不同类型的流动人口对社会保障的需求差异非常显著，现行流动人口社会保障制度所采用的统一模式，显然无法满足流动人口多样化的社会保障需求。

（二）社会保险缴费率偏高，超过了流动人口特别是农民工的缴费能力，使得流动人口社会保险制度难以有效推进

现行流动人口社会保险制度设计的逻辑基础是城镇职工社会保险制度。主要通过对城镇职工社会保险制度“减”和“降”两种方式，变通形成现行的流动人口社会保险制度。“减”就是减去一些社会保险项目，“降”就是适度降低一些项目的缴费标准。这种制度一是便于在未来与城镇职工社会保障制度接轨，二是在一定程度上考虑了流动人口中农民工群体的实际情况。但是，从执行情况来看，显然高估了流动人口的实际缴费能力。例如，最近10余年来，我国社会养老保险资金的筹集模式已经逐步由现收现付型向积累型模式转变，统帐结合的养老模式逐步确立。这种模式的真正实现要以政府强大的财力为基础，来支付高额的转轨成本。目前，我国各级政府还无力承担这种成本，所以采取了提高当期参保者缴费水平的方式来进行成本消化。根据《中国流动人口发展状况报告》数据显示，2009年流动人口参加工伤保险、医疗保险、养老保险、失业的比例分别是30.0%、48.7%、22.7%、6.5%，有39.0%的流动人口没有参加任何形式的社会保险。2014年我们对甘肃省1000名农民工进行了问卷调查，统计结果显示，愿意或已经参加现居地流动人口养老保险的为9.3%，64.1%的农民工计划回乡养老，其余部分表示走一步看一步，目前说不准。没有参加养老保险的原因依次是没计划老了以后在城市生活、缴费水平太高、不太了解养老保险政策。由于农民工大多数从事建筑、运输设备操作、一线生产、服务等方面的工作，对工伤保险、医疗保险重视程度越来越高，约60%以上从事上述行业工作的农民工愿意或者已经参加工伤和医疗保险。从没有参加各种社会保险的农民工的问卷调查和访谈中，绝大多数农民工认为社会保险缴费水平太高，超出了自己的支付能力。

（三）政府、企业和流动人口自身普遍存在对社会保障的认知偏差，致使社会保险制度难以有效推进

从政府层面来看，一方面，政府认为，作为流动人口主体的农民工都有土地保障，在现阶段政府还无力承担流动人口社会保障的责任。同时，大多数政府都是把流动人口作为区别城市市民的特殊群体来对待，而不是作为与城市市民权利平等的个体来对待，设计的流动人口社会保障制度及其政策只能是一种或被动的适应。另一方面，中国流动人口的70%左右是流向东南沿海地区，其余部分也是流入到流动人口原居地的城镇，流入地的政府往往会认为解决流动人口社会保障问题的责任不能完全由自己来承担。

从企业层面来看，对社会保险中的企业缴费总是采取规避的态度，即使那些高工伤风险的企业也只重视工伤保险，而且大多数这类企业选择的也是商业险种。调查表明，流动人口与企业签订劳动协议的不足30%，其中农民工与企业签订劳动协议的不足20%。未签协议的原因一部分是劳动者基于流动便利性的考虑，而另外一个十分重要的原因是企业对社会保险缴费的规避。

从流动人口层面来看，流动人口中最主要的部分是农民，他们中大多数人在城市打工获取收入后再回到农村生活和养老。因而，农民工普遍不会主动与企业签订劳动协议，缴纳社会保险费用。从我们对兰州市七里河区非常著名的“广东村”（来自甘肃省临夏州广河县和东乡族自治县流动人口聚居地）的调查中可以发现，这些流动人口对城市生活的认同感极低，对城市生活基本采取排斥的态度，他们举家在兰州打工，但一旦集聚一定资金后都在老家建房，为将来回乡生活和养老做准备。他们对社会保险没有任何的认同感。

三、完善流动人口社会保障制度的政策建议

（一）要从国家推进新型城镇化进程的战略全局出发，高度重视流动人口社会保障制度建设

城镇化首先是人的城镇化，核心是农村人口持续向城市转移并不断市民化的过程，而农村居民进入城市后能够留得住并成功转换身份，除了户籍制度的改革外，非常关键是农民进城以后能够有业可就、有房可居、有病可医、有老可养。今后若干年是推进新型城镇化进程的黄金期，我国依然会有大量的农村人口进入城市，在城市创业、生活。但是，在现有社会保障制度下，每一个流动人口究竟会定居于哪一个城市，会不会在某个时间重新返回农村，则完全是未知的。也就是说以农民工为主体的流动人口，实际上始终处于一种高流动性状态。流动人口的高流动性特征，既是建立完善的社会保障制度的巨大挑战，也会对城镇化进程产生及其负面的影响，而解决这一因果循环链的关键则在社会保障制度自身。只有建立完善的社会保障制度，才能降低人口的流动性，才能使农村转移出来的大量流动人口实现身份转换，成为真正意义上的城市人口。建立完善的流动人口社会保障制度，一是要树立权利面前人人平等的理念，切实保护流动人口的各项权益，要尽快消除对农民工的各种歧视性政策和观念，认真解决好农民工工伤、医疗、失业、养老四大保险缺失的问题。二是在流动人口社会保障制度设计上，要突出解决好制度的统一性、接续性和现实针对性问题，保证制度具有较强的操作性。三是要通过宣传教育，解决地方政府、企业和流动人口个人的认知问题，提高地方政府对建立和完善流动人口社会保障制度迫切性的认识，提高企业缴费和个人参保的主动性。

（二）以社会保险中的养老、工伤、医疗保险为重点，积极拓宽社会保障的内容，全面推进流动人口社会保障制度建设

养老保险是流动人口关心的重点险种，要按分类推进、分步解决的原则，完善养老保险制度。流动人口进入城市工作、生活到一定时间后，他们实际已经完全融入到这个城市，如果具备相应的条件，应该鼓励他们转换身份成为城市居民，他们的养老保险自然纳入到城镇职工养老保险；对拥有比较稳定职业、在城市生活较长时间，但还不具备入户条件或自己不愿放弃农民身份的，国家规定实行居住证制度，城市政府应该把他们纳入城镇职工养老保险体系；对没有稳定职业、具有高流动性的流动人口，应该适当降低参加养老保险的门槛，鼓励他们参加养老保险；对进入城市从事创业或工商经营活动的流动人口，应该按照城镇个体工商户的标准，把他们纳入养老保险体系。应规定凡雇佣流动人口的企业必须按照要求缴纳基本养老费，从而达到养老保险的全覆盖。工伤保险关系到流动人口的人身安全保障，必须强化《工伤保险条例》的权威性，在实行社会统筹、建立工伤保险基金的同时，加强劳动保障监察的力度，确保企业按时、足额缴纳流动人口工伤保险费。医疗保险是社会保障制度建设中及其重要的方面。完善基本医疗保险制度，一是要根据不同区域流动人口的特殊性和行业的特殊性来设计医疗保险的方案，逐步将无组织依托的流动人口纳入基本医疗保险体系。二是要建立流动人口大病医疗救助制度，使流动人口切实能够病有所医。社会福利制度建设方面，要积极落实流动人口子女的教育权问题和住房保障问题。在流动人口子女教育权的落实上，各级政府要采取有力措施，加大对教育的投入，合理配置教育资源，努力取消不利于流动人口子女接受教育的各种限制，保证流动人口子女有学可上。在住房保障上，要把流动人口特别是拥有居住证的流动人口逐步纳入到廉租房和经济适用房享受范围，解决他们在城市的居住条件问题。此外，要积极探索流动人口参加失业保险、生育保险的途径和方式，努力使流动人口享受完善的社会保障权益。

（三）把流动人口的社会保障制度总体设计纳入国家层面，确保流动人口社会保障尽快与城镇职工、农村居民社会保障制度相衔接，形成全国有机统一的社会保障体系

一是要从国家层面出发，基于国家全局设计流动人口社会保障制度。多年来，从中央到各级地方政府都对流动人口社会保障问题进行了积极广泛的探索，取得许多宝贵的经验。但总的看来，成绩不小，问题不少，核心问题是制度设计缺乏统一性、接续性。地方政府设计的流动人口社会保障制度，更多的考虑地方的利益追求，往往会出现与国家发展大局在一定程度上背离的情况，这也是流动人口社会保障推进困难的最主要原因。现在建立全国统一的流动人口社会保障制度的条件已经基本成熟，所以，国家应该对目前各地探索的经验和问题进行系统梳理，建立起具有统一性、接续性和相关各方都能认可的流动人口社会保障制度，从而真正对国家新型城镇化战略的推进起到保障作用。二是多渠道筹措流动人口社会保障资金。国家财政是流动人口社会保障基金的主渠道，各级政府应该高度重视流动人口的社会保障问题，在财政预算中，要把流动人口社会保障支出纳入专项预算支出予以安排。对落后地区，中央财政要根据需要加大转移支付力度，确保不同地区包括流动人口在内的所有国民都能享受医疗、养老、工伤等基本养老保障。要通过设置独立税种、国有资产转化等多种方式筹集社会保障资金。目前，许多企业在流动人口社会保障费用的缴纳上存在一定程度的规避行为，国家要通过立法和加强监察力度的方式，保证这部分费用的征缴。国家应鼓励非政府组织通过募捐等方式协助筹措流动人口社会保障资金。

参考文献：

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[4]王培安.完善流动人口社会保障制度的思考[J].行政管理改革，2010（07）.

*本文系甘肃省教育厅2012年度高等学校硕士研究生导师项目“甘肃省城乡人口流动对城镇失业保险需求影响研究”（编号1212—02）。

（作者单位：兰州城市学院社会管理学院）