关于建设竞争型政府的思考

邓丽华

摘要：20世纪90年代奥斯本和盖布勒提出“重塑政府”的主张，其中一条原则就是要把竞争机制注入政府服务中，建设竞争性的政府。而竞争型政府又有利于服务型、有限型、高效型政府的构建。本文主要从构建竞争型政府的必要性出发，从政府内部竞争、政府公开招标采购制度和政府机构与企业、中介组织建立项目性的“伙伴关系”三个方面分析了建设竞争型政府的路径。

关键词：竞争型政府；必要性；路径选择

竞争型政府指的是一个在管理方式上利用市场竞争机制来改善政府功能，增强政府灵活性，提高政府绩效和效率的政府。[1]竞争性政府最早是由戴维·奥斯本和特德·盖布勒所著的《改革政府—企业精神如何改革着公营部门》一书中提出的，书中主张“重塑政府”的观念。奥斯本设想把企业经营管理中的成功经验运用到政府中来，企图用企业家的精神来抑制政府的官僚主义思想，实行竞争机制，从而提高行政效率。其实竞争是去除官僚化，振兴公共组织的一种重要的方式。它最显著的优点在于：竞争能够提高效率，即投入少产出多；竞争客观上迫使公营或私营的垄断组织对顾客的需求做出反应；竞争增进鼓励而垄断扼杀创新；[2]同时，竞争还会产生责任感，它可以提高公共机构公职人员的自信心。而垄断，则是目前最典型的政府组织形式。我国长期以来的公共服务体系一直以政府垄断为主，这直接导致了公共服务的浪费、低效率。所以我们应打破政府垄断，将市场竞争机制引入到政府公共部门，努力构建竞争型政府。

20世纪70年代以后，随着经济的不断发展，人们生活质量的不断提高，人们对于公共服务的要求也越来越高，政府所面临的公共事务也在不断增长，对于公共服务的供给也是力不从心。于是西方发达国家率先将竞争机制引进行政领域，对公共服务进行市场化改革，实现多元化趋势发展，这样不仅有利于提高公共服务的效率，还缓解了国家的财政压力。[3]竞争型政府目前在我国内研究得不多，但它已帮助西方国家解决了很多实际性的问题。本文主要阐述如何把市场竞争机制引入到行政领域，建立竞争型政府。

一、竞争型政府构建的必要性

（一）有利于建设服务型政府

服务型政府是当前中国政治发展和政治转型的重要目标转向。到底什么是服务型政府，学者们的观点各不相同。本文主要指政府采用最低的成本为社会提供有保障的公共产品与有效率的公共服务。我国当前公共产品和服务的提供主要由政府部门独揽提供，政府通过行政命令采用计划分配的方式进行提供。[4]但是，这种提供是有问题的。首先，政府的能力是有限的，不可能什么都得往自己身上揽，这意味着政府不可能提供全方位的公共服务，也不可能能够确保公共服务的效率和质量；其次，政府这种垄断式的提供可能会导致高投入、低效率的情况，从而加剧了供求双方的矛盾。因此，建设竞争型政府，把市场竞争的机制注入到我国公共服务中，是提高我国公共服务效率的迫切需要，而且也有利于服务型政府的构建。通过在政府中采用市场机制，利用市场力量来对政府的缺陷进行弥补，有利于防止政府独揽大权；有利于用企业家精神来重塑政府，以形成对政府组织节约成本和提高效益的激励机制，实现资源的优化配置，提高公共物品和公共服务的供给质量和效率。[5]同时，通过充分利用市场经济中的竞争机制，能够促使各供应方为夺取市场或公共服务拥有权而展开激烈地竞争，其结果是能获得比在垄断服务下更高的生产率和更少的成本费用。[6]因此，政府应该逐渐退出垄断公共服务市场的舞台，逐渐放权，只需要在宏观层面上进行监控，让市场去分担提供公共服务的职责。

（二）有利于建设有限型政府

竞争型政府具有资源有效运用的理念，形成公共服务市场，市民间组织公共分担营运风险，激励机关工作效率的提高。建设竞争型政府，改变政府过去一手配置社会资源的“全能”模式。以往政府不仅要发挥维护公共秩序和公共利益的作用，还要发挥分配资源、安排生产、照顾社会的作用。[7]实际上，政府并不是管理公共服务事务的唯一主体，也不应该在处理公共事务时扮演“全能家长”的角色，应将政府的职能定位在掌舵上，即从微观领域或具体服务中推出，而着重完善自身的宏观协调能力，斩断政府伸得过长的手，放松市场的监管，从而减少财政压力。通过利用市场竞争机制，实现竞争的公平性，资源的优化配置，逐渐地消除区域之间的垄断，使公职人员克服官僚主义、自我主义等作风，由官本位向民本位的思想转变，从而实现从全能型政府向有限型政府的转变。

（三）有利于建设高效型政府

在政府活动中，成本和收益互相分离的现象会经常出现。政府对投入过于重视，从而忽略了产出。有些政府活动的收益在短期内无法实现，也不能通过价格衡量，给政府活动带来很多不便。公共服务市场化的不足也导致责任缺失、重复建设投资等问题的出现；同时政府部门内部公务人员由于缺乏激励竞争机制，工作懒散，没责任心，服务态度差等这些问题都不利于高效政府的构建。竞争型政府要求用效率来调整和控制行政活动，相对于投入而言，它会更加注重产出和效率的问题；它强调计划、政策、项目的成本效益关系；政府实施的公共项目由专业部门和专家进行成本收益的分析和评估，再积极推行部门预算、集中采购、统一结算等措施，减少浪费，遏制腐败；[8]同时合理推动其他公共事务参与主体积极加入到社会公共事务治理活动中，有利于更高效的提供公共产品和服务；在政府内部实行干部竞争上岗制度绩效考核制度等则能激发公务员的积极性，使其更有效率的工作。

二、构建竞争型政府的路径分析

（一）构建竞争型政府首先必须从政府内部竞争开始

公共部门内部缺乏竞争是我国公共部门效率不高的主要原因之一。如果公共部门内没有一套行之有效的竞争管理机制，那么对公职人员完全起不到任何的激励作用，这样很容易使公职人员产生自我垄断的现象。应该在用人岗位上引进竞争，建立干部竞争上岗机制，同时建立绩效考核指标体系，实行跨部门合作。

1、建立干部竞争上岗制

从定义上来讲，竞争上岗主要是指，国家某一层级的某一业务工作部门就其内设机构的一个或多个空缺领导职务岗位，按照公开、平等、竞争、择优的原则，根据空缺领导职务岗位的工作性质和履职要求，通过制定方案、组织报名、笔试面试（或笔试和竞职陈述）、民主推荐、组织考察等程序和流程，竞争性产生拟任人选，最后由单位党组（党委）或领导办公会议集体讨论决定，并按干管权限由单位组织人事部门或相关干部人事管理部门择优任用的一种干部选拔任用方式。[9]特指从单位或系统内部竞争择优选拔符合竞岗职位履职条件的人员来担任单位或系统内设机构领导职位的竞争上岗。而当前我国政府机关中普遍存在着“不为事只为人”“搭便车”的现象，个人晋升与工作努力也并非呈正相关关系。这不仅会扼杀创新者，也不利于政府的高效率。将竞争机制引入到公共部门中，分部实行干部竞争上岗制，体现了公正、公平、公开的激励原则，能实现“能者上，庸者下”“干得好—考得好—评价好—能晋升”的激励机制，从某种程度上，打破了传统的以资历排辈或者平衡照顾的落后局面，为广大的优秀人才实现自己的价值提供了更多的机会，不断地激励公务员人人力争上游，以提高组织的效能。

2、建立绩效考核体系

目前我国公共部门的岗位具有统一的分类标准和职位规范，使不同行业公共部门的工作人员在基本任职资格、薪酬水平、服务标准和技能要求等方面，同工同酬，缩小分配不公的差距。这种制度增涨了公务员的堕落的情绪，扼杀了创新的源泉，对提高行政机关的效率产生不利的影响。通过实施岗位、绩效工资制，对岗位的性质进行分类后，建立起以工作绩效评估为标准的工资制度。同一个岗位上由于公职人员的工作绩效评估结果的不同而导致其收入也是不相同的。在这种制度下，处于低级别的工作岗位的员工有可能会得到比高级别的工作岗位的员工更多的收入。也就是在公共机构内部搭建起公平竞争的平台，并制定公正的竞争机制。

3、实行跨部门合作

如果一个部门只管理某一项公共服务事务，那么很容易产生部门之间垄断的现象。为了避免公共部门对公共事务的自我垄断现象，我们可以实现跨部门间的合作。把一项公共事务分派给不同部门，让它们对产品和服务进行竞争，看哪个部门提供的产品和服务更能赢得公众的青睐。这些部门必须只能靠提高自身服务办事能力来提高自身实力，来争夺提供公共产品和服务的资格。这样，各个公共部门之间就形成了一种竞争的激励模式，办理公共事务越多的部门，相对应的这些部门拥有的社会课支配资源就越多，收益越好，办事人员的工资也越高，从而避免了公共部门的垄断现象。而那些提供公共服务的部门在竞争时，它们为了抢占主动地位，会主动减少成本，根据市场需求来迅速的采取行动，这样就解决了低效率的问题。同时，在公共部门内部引入竞争机制，有利于提高顾客的自主权，顾客可以根据自己的喜好来选择公共产品或服务的提供者。

（二）建立政府公开招标和采购制度

公开招标采购，即政府在确定某种公共服务项目的数量和质量标准的基础上，将原先垄断的一部分公共服务的生产权和提供权向市场转让，对私营部门、非营利部门招标承包，中标的承包商按照与政府签订的合同提供公共服务，政府或公共部门负责确定合同内容、签约以及监督合同签约方执行绩效的情况，并用财政拨款购买承包商的公共产品、工程和劳务的一种服务方式。[10]新中国成立后，我国的政府采购主要是行政审批控制和各个需求单位的分散自行采购。20世纪80年代初，国务院部门公布了一些有关在公共工程建设、科研课题、机电设备等领域上实行招标采购的管理办法。但是政府公共物品仍然实行自行采购，招标采购的项目和允许招标的范围没有统一化和系统化，并没有打破行政审批控制、行业主管部门和各地方政府实施监督管理的总格局。[11]通过公开竞争，打破了地区之间的封锁和垄断的格局，消除了政府在分散采购中所产生的那些腐败行为，有利于促进廉政建设。众所周知，竞争的方式可以消除行业、地域、资源等方面的垄断行为，能够促进人才、科技、资金、产品等生产要素在在社会上的自由流动，从而实现资源的优化配置，并创造出一个更加公平、公正的市场环境。同时，通过政府公开招标、采购，各个产品的供应商为了能够使自己的产品或者服务中标，他们必须要提高自身的核心竞争力。为此，他只有提供价格最低且质量最优的产品，这对于促进社会分工和规模经济的形成具有重要的意义。

（三）政府应该和企业、中介组织等建立项目性的“伙伴关系”

政府作为国家的宏观调控者，其职能不仅包括对基础性公共物品的供给，还包括以适当的制度与政策诱因推动其他公共事务参与主体积极加入到社会公共事务治理的过程中来。[12]为了建设竞争型政府，政府应该和企业、金融组织、中介组织等建立项目性的“伙伴关系”。伙伴关系，即公私合作，就是社会组织通过一定的程序与政府签立契约，获得财政资金来提供公共服务，政府则从公共服务的直接提供者转变为公共资源的协调和监管者。[13]它是一种以政府出资，私营部门提供服务，以促进公共政策的发展的方式。但是，它跟合同租赁等形式又不同，它不需要政府购买私营部门提供的公共服务，而是以政府特许等形式吸引中标的私营部门参与基础设施建设或提供某种特定的服务。[14]政府通常会和私营企业建立固定且正式的伙伴关系，通过提供一定的优惠政策，使那些私营企业能够严格履行政府所要求的管理职能。同时，私营部门可以享有投资收益权，它们通过向消费者收取费用的方式来收回企业的成本，并获得投资的回报。政府与这些私利机构建立非固定的合作关系时，采取核发许可证时提出一些附加条件等形式，要求私营公司提供特定的社会服务。[15]这种公私合作的形式通过利用社会资源不仅提高了公共服务的效率和质量，还根据价格机制的作用表明了顾客的内在的实际需求，从而提高了顾客的满意度。

除此之外，政府机构与中介组织合作，利用中介组织的力量来为政府“排忧解难”。比如，可以将其部门的绩效以合同的方式委托给中介组织，使得社会中介组织和政府之间形成一种法定的绩效责任关系。通过政府建立其绩效评估体系，并委托社会中介组织对公共部门进行绩效评估和绩效审计。由于社会中介组织和政府中不存在人事组织关系，所以社会中介组织对政府的评估具有公正无私的特点，而且这些中介组织中通常拥有大量的专业的评估专家，可以确保其评估结果的准确；并且由于这些专家长期都在从事绩效评估事务，积累了许多丰富的工作经验，从而可以提高评估的速度，并及时地向公众公布其评估的结果，有利于发挥社会的监督作用。在经过这一系列的评估监督流程后，各公共部门间的工作绩效就有了可比性，公职人员所提供的公共产品和服务的质量就有了相同的标准，通过把他们的收入和评估的结果相互挂钩，就可以在公共部门的内部产生激励作用，进而把竞争的机制引入到公共部门，督促这些公职人员能够端正工作的态度，尽量提高工作效率和公共服务的质量。（作者单位：广西大学）

参考文献：

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[6]彭洁.借鉴发达国家经验推进政府购买公共服务[J].财政研究，2010.

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[8]石曙光.塑造企业型政府[J].攀登，2003.

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