我国现行户籍制度下流动人口社会融合问题探究

刘宗顺 林绍良

摘要：在推进新型城镇化进程中，流动人口的社会融合问题是关系中国社会发展的重大民生问题。基于城乡分割的“双重户籍墙”的存在，使流动人口在就业、子女教育、社会保障和住房方面均受到结构性排斥，从而导致其资本禀赋的缺乏，城市融合能力不足。对此，消除身份歧视，逐步实现社会福利与户籍脱钩;满足流动人口亟待之需，渐进式推进公共服务均等化是我国户籍制度改革的重点，是实现流动人口社会融合的关键。

关键词：流动人口;户籍制度;社会融合

一、现行戶籍制度下流动人口社会融合问题的提出

我国已进入城镇化深入发展的关键时期。据国家卫生计生委发布的《中国流动人口发展报告2014》最新数据，截至2013年年末全国流动人口已达2.45亿，超过总人口的1/6。流动人口城市社会融合及市民化是流动人口自身的诉求，同时也是实现中华民族伟大复兴中国梦的必然要求。然而，最新颁布的《国家新型城镇化规划（2014～2020年）》指出：在我国城镇化快速发展的过程中，受城乡分割的户籍制度影响，被统计为城镇人口的2.34亿农民工及其家属，未能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面享受城镇居民的基本公共服务，大量农业转移人口难以融入城市社会，给经济社会发展带来诸多风险隐患。

社会融合是一个经典的社会学概念，最初出现于对美国族裔移民及欧洲社会整合的研究。近年来，国内不少学者借鉴国外社会融合理论并结合国内实践，提出了各自的观点。普遍认为，社会融合涵盖经济、社会、文化、心理等方面。其中，经济融合是起点和基础;社会适应是融合的广度;文化交融和心理认同是融合的深化。

与欧洲国家城市化路径不同，中国流动人口没能迅速转为城市市民，城乡分割的户籍制度是最主要的中间障碍因素。我国的户籍制度始于建国之初，出发点是为了优先发展重工业。上世纪八十年代以来，附着在户籍制度上的公共服务和社会福利日益增多，随着城乡经济发展和公共财政支付水平差异的增大，城乡二元隔离的局面愈加牢固。国内外学术界形象地将中国流动人口市民化过程中面临的户籍制度阻碍称为“户籍墙”，将其原生的城乡对立的制度抑制称为 “显性户籍墙”，将其派生的各种制度的抑制作用称为“隐形户籍墙”。“双重户籍墙”使得中国流动人口难以依靠自身的力量充分获得城市必要的权力资本、社会资本、财力资本和人力资本，“四大资本”的缺乏导致城市融合难以实现。

二、现行户籍制度下流动人口社会融合问题分析

我国现行的城乡二元户籍制度和以此为基础派生的就业制度、教育制度、社会保障制度、住房制度等，相互交织，互为推进，在城市内部构筑了一道结构性壁垒，把流动人口排斥在城市发展所带来的经济、社会效益之外，使其难以融入城市社会。

（一）流动人口面临就业歧视

受户籍制度的影响，我国存在二元分割的两大劳动力市场板块，一是收入高、环境好、保障齐全、福利待遇优越的“主要劳动力市场”，主要是国有企业、事业单位、党政机关等正规单位;二是工资低、环境差、缺乏保障的“次要劳动力市场”，主要是建筑工地、家政、私营企业、个体户、摊贩等非正规单位或正规单位的非正规岗位（如清洁工、保安、门卫等）。两个劳动力市场以各自不同的机制运作，同样的人力资本在不同的劳动力市场获得迥然不同的劳动报酬，且难以在两个市场间自由流动。

据2013年《法制日报》报道，在国内大中小三类城市近百家事业单位招聘要求中，有户籍要求或明确提出应聘者需“有本地户口”的达99%，户籍歧视已成为我国最为严重的歧视之一。流动人口面临严峻的基于户籍制度的就业结构性排斥，大多只能进入次要劳动力市场，填充城市人不愿干的脏、累、粗、险的工作岗位。某研究对南京市578名农民工的调查显示，每周工作7天的占76.6%，每天劳动时间在8小时以上的占72.8%，其中11小时以上的占31.7%。另外，多数流动人口未与用人单位签订正规劳动合同，享受不到城市居民普遍享有的社会保险保障。

（二）流动人口随迁子女缺乏均等的教育机会

据国家卫生计生委发布的《中国流动人口发展报告2014》知，2013年流动人口6～15岁子女随同父母流动的比例上升为62.5%。流动人口随迁子女同城镇子女一样，当平等地享有受教育的权利。然而，由于教育制度与户籍制度的绑定关系，其操作层面现状不容乐观。

教育机会的不平等在义务教育阶段体现为：一是在入学手续上设置多重门槛，变相拒收或少收流动人口随迁子女。如成都市规定农民工必须有“父母的原籍户口簿、本市暂住证和劳动合同或工商营业执照、纳税证明”，各种材料齐全才可办理子女就学。二是划定流动人口子女就读学校和班级。如武汉市指定313所学校专门接收农民工子女;宁波市一些区镇则发展民办民工子弟小学，并规定公立小学将不再招收外来民工子女;流动人口子女在城市公办学校被单独编班的现象更是非常普遍。此外，教育机会的不平等还体现在中、高考升学制度。随迁子女不得不在考试前转学回老家，要重新适应老家生活环境，还要面临教材不一致的尴尬，再加上重点学校对非本地户籍学生的分数排斥政策，学业失败的几率大大上升。

（三）流动人口难以享受城市社会保障

基于城乡分割的户籍制度，我国社会保障制度亦存在严重的城乡分割。目前我国已为城市户籍人口建立了较完备的社会保障体系：如以城市各经济单位职工为参保对象，普遍建立了养老、医疗、失业、工伤和生育等社会保险制度;以城镇家庭为救助对象，普遍建立了城市居民最低生活保障制度;以老人、儿童、残疾人为服务对象，普遍建立了特殊群体社会福利制度;以军人及其家属为服务对象，建立了优抚安置制度。相比较，农村社会保障制度则严重滞后。

流动人口虽然在城市工作和生活，有的在城市已“暂住”十几年，实为迁移人口，但却未被纳入城市社会保障体系。有研究调查统计，全国农民工在养老、失业、医疗、工伤、生育五方面的参保率分别只有33.7%、10.3%、21.6%、31.8%、5.5%。据对我国沿海十省市农民工社会保险的调查显示，只有13.89%的农民工参加了城镇基本医疗保险，63.73%的农民工没有参加任何形式的医疗保险。有些流动人口家庭已经失去农村的土地，由于未能加入城市社会保障体系，且不能享受城市居民最低生活保障，一旦遭遇疾病或失业，生活即陷入困境，变成城市贫民。

（四）流动人口住房困难

城市住房制度对城市居民和流动人口的政策有很大不同。根据政策，城市户籍居民享受着诸多流动人口无法获取的住房福利：福利分房;享受住房公积金福利，在购买住房时可以获得公积金补贴和贷款;中低收入家庭可以享受政府补贴低价购买经济适用房和享受廉租房福利等。与流入地城镇居民相比，流动人口居住面积小，居住条件简陋，缺乏基本的生活设施。某调查显示，2000年居住在北京市半年以上的外来流动人口家庭有49.5万户，其中68.5%居住在平房;平均每户房间数为1.4间，是市平均水平的一半;人均住房面积10.7平方米，几乎也是全市平均水平的一半;流动人口家庭户中住房内无厨房的占59.4%，82.3%无洗澡设施， 66.8%无厕所。

三、现行户籍制度下流动人口社会融合的对策

基于户籍制度的劳动力市场结构性排斥，使得流动人口只能在“次要劳动力市场”就业，直接导致财力资本缺失。来自城市住房、社会保障和教育制度等的结构性排斥，导致其社会资本、权利资本和人力资本的缺失。可见，城市生活的各个方面无不与户籍制度有着盘根错节的密切联系，各种排斥性因素互相交织，彼此关联，将流动人口困在一个难以突破的、“被城市边缘化”的死循环内。显然，我国当前户籍制度的症结并不在于从形式上将居民区分为农业人口和城镇人口，而在于其充当了社会福利分配的工具，承担了额外的社会管理职能。因此，逐步实现社会福利与户籍脱钩，渐进式推進公共服务均等化，是我国户籍制度改革的重点，是实现流动人口社会融合的关键。

（一）消除身份歧视，逐步实现社会福利与户籍脱钩

政府相关部门应加快户籍制度改革，消除身份歧视，逐步实现社会福利与户籍脱钩。

首先，应规范劳动力就业市场，消除户籍歧视。政府应发挥主导作用，禁止各用人单位尤其是各权力机关、事业单位、国有企业等对户籍的限制，疏通人才自由流通的途径。并进一步规范各企业的用工制度，监督企业依法为流动人口缴纳社会保险并落实同工同酬等。

其次，应保障流动人口随迁子女平等享有受教育的权利。中央和各流入地城市政府应提高流动人口服务水平，使流动人口随迁子女在义务教育阶段以平等的身份就近入学，推动各地建立健全后义务教育阶段异地升学考试办法。使教育真正成为流动人口提升人力资本的有效途径。

最后，应扩大社会保障覆盖面，逐渐实现公共服务属地化。从中央到地方各级政府应制定并细化将流动人口涵盖在内的属地化的公共服务体系，增强流动人口较多地区地方政府的公共服务保障能力。应完善社会保险关系转移接续政策，建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度，允许灵活就业的流动人口参加当地城镇居民基本医疗保险。完善流动人口公共就业创业服务体系，整合城市职业教育和培训资源，全面提供政府补贴，切实提升流动人口职业技能。拓宽住房保障渠道，采取廉租住房、公共租赁住房、租赁补贴等多种方式改善流动人口居住条件。

（二）满足流动人口亟待之需，渐进式推进公共服务均等化

由于附着了诸多的社会福利，当前户籍制度改革较为缓慢。此时，政府应积极调研、因地制宜、加强政策研究，推进流动人口服务管理体制机制创新，在保证城市居民已有利益的基础上，为不同城市融合需求的流动人口亚群体匹配不通的制度安排，满足其亟待之需，有针对性、渐进式地推进公共服务均等化。

当前流动人口可分为两个亚群体：第一类是“候鸟型”，一个人或夫妇双方常年进城务工、季节性往返于各个城市与老家之间，进城务工主要是为了挣钱，改善家里的生活质量，孩子和老人都生活在老家，主要生活场是在老家，其市民化意愿和市民化能力较弱，政府应根据他们的需求，拓宽渠道为其提供适时、适当的流动就业帮助并加强其劳动权益保障。第二类是“沉淀型”，多年在某一个固定的城市生活、工作，通常举家迁流动，有一定的就业渠道和固定的生活圈，一般来说在城市有相对固定的收入，其市民化化意愿和能力较强，实施员工融入企业，子女融入学校，家庭融入社区是重点之需。

参考文献：

[1]杨菊华.中国流动人口的社会融入研究[J].中国社会科学，2015（02）.

[2]Lee， Everrit.S.A Theory of Migratio

n [J]. Demography，1966，03.

[3]李涛，任远.城市户籍制度改革与流动人口社会融合[J].南方人口，2011（03）.

[4]刘传江，程建林.双重“户籍墙”对农民工市民化的影响研究[J].经济学家，2009（10）.

[5]何芸.二元分割与行业收入不平等——基于二元劳动力市场分割理论的分析[J].经济问题探索，2015（01）.

[6]杨菊华，王毅杰，王刘飞等.流动人口社会融合：“双重户籍墙”情景下何以何为？[J].人口与发展，2014（03）.

[7]万静.事业单位成招聘户籍歧视重灾区[N].法制日报，2013-05-29.

[8]邓宗鹏，王涛生.中国民工短缺的制度分析[J].经济学动态，2005（05）.

[9]李群，吴晓欢，米红.中国沿海地区农民工社会保险的实证研究[J].中国农村经济，2005（03）.

[10]沈长仁，王根生，胡国强.浙江省农民工社会保险调查与建议[J].中国社会保障，2004（07）.

[11]钱雪飞.进城农民工收入的实证分析[J].南通师范学院学报（哲学社会科学版），2004（03）.

[12]苏志霞.中国户籍制度城乡福利分配职能辨析[J].经济问题探索，2006（03）.

（作者单位：刘宗顺，西华师范大学 教育学院;林绍良，中国银行总行）