产业政策：调节超大城市规模的选择

刘纯彬 李叶妍

[摘要] 本文分析了超大城市规模继续扩张的现状，提出以合理的产业政策进行引导调节。建议北上广等超大城市大力发展环境保护产业、高新技术产业、检测认证等产业，节制房地产业、劳动密集型产业、批发市场等服务业，定出时间表关停污染产业，并向社会公布清单。

[关键词] 超大城市 产业政策 调节规模

[中图分类号] F290 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2015）03-0031-04

[基金项目] 教育部人文社会科学研究项目“基于产业融合理论的中国生产性服务业发展战略研究”（12YJA790082）。

[作者简介] 刘纯彬（1951 —），北京人，南开大学经济学系教授，博士生导师，研究方向：产业经济；李叶妍（1990 —），河南洛阳人，南开大学经济学系博士研究生，研究方向：产业经济。

本文以北京为例，讨论超大城市（人口规模1000万以上）选择合理的产业政策是否可以解决其继续扩张的问题。现在北京常住人口和流动人口约在4000～5000万。机动车保有量600万台，参加摇号等待购车的常住人口200多万。即使实行限行政策，行车速度平均每小时约25公里（脚踏车每小时约15公里），地铁车厢上下班时段平均每平方米10人，公交车亦类似。因此需要研究产业政策对于城市规模的作用。

一

北上广（北京、上海、广州）等超大城市是严格控制，还是继续扩展？一类意见是还可以再扩展。2012 年11月，如北上广人口集聚程度比起美国纽约、日本东京、埃及的开罗等还远远不够，因此还有很大的发展潜力，认为继续放手扩展方向不会错。问题是外国这些超大城市的现状是发展的合理目标吗？埃及开罗的GDP超过全国总量的一半，照此北上广的规模还远远不够。究竟城市多大规模才能够取得相对较好的经济效益、环境效益和社会效益？似乎是一个全世界都没有研究清楚的问题。或许因为不同国家不同城市的背景情况太复杂、影响因素太复杂。

我们主张引导调节超大城市不再扩展至少大大放慢扩展的速度。这里用引导调节，因为严格控制是计划经济行政命令时代提出的，市场经济条件下还是提引导调节为宜，或可更好地实现严格控制的目标。如何引导调节？或者说如何严格控制？目前仍没有好的办法。在产业政策、产业布局、产业转移上做文章是不是可行？2000年第五次全国人口普查至2010年第六次全国人口普查的10年间，北京市常住人口增加600万，平均每年60万，就看不出严格控制的成效。

1987年北京外来人口80多万，2014年增加了10倍达到830万，这还仅仅是居住半年以上的外来非户籍常住人口。1987年北京市劳动部门曾制定了一个行业准入清单，其中几十个行业不得招收外来工就业，包括涉外星级宾馆当服务员。而现在北京所有宾馆的服务员几乎都是外来人口。当时企业招收每一个外来工要经劳动部门批准，否则叫私招乱雇。1983年全国农村基本解决温饱，包产到户以后农村剩余劳动力显现出来，社会环境开始宽松，农民可以自由离开村庄进入城市工作。受限当时产业发展水平低，经济总量小，出口途径窄，1987年全国进入城市打工的农民总数1500万，2014年为2.5亿。

1982年北京市人口普查总人口为923万。2010年第六次人口普查全市常住人口为1961.2万人。2014年末全市常住人口2151.6万。最近四年每年增加常住人口47.6万人。北京城区常住人口中非京籍人口超过京籍人口。如果找不到可行的调节政策，这种趋势会继续，结果是北京城区非京籍人口越来越多的超过京籍人口（原住民）。可能发生新移民（国内移民）与原住民的关系问题，实际上北京原住民已多有怨意。因为从原住民的角度，新移民力度越来越大地挤压了原住民的生存和生活空间，城区人口密度越来越高。当然，同时伴随外来人口对北京发展的巨大贡献。

2012～2014年北京市税收和GDP继续增长，而且增速并未下降，外来人口也继续增长，交通拥挤状况更加严重。2015年春节北京输送旅客2800万，比2014年增加240万人，增加9.3%。2014年春节比2013年春节增加9.6%。从该组数据可以推测，北京常住人口2014年增加不止40万，甚至多年来登记的常住人口增加数都少于实际增加数，因为不少非户籍常住人口并不去登记。

二

产业随人走，还是人随产业走？产业政策实际上是一种干预。因此一个大城市要不要制定产业政策也是有争论的。而且一个地方产业政策还要和国家的产业政策相协调。生产要素自由流动、企业自由选址、劳动者自由迁徙是否是市场经济必要的前提条件？产业政策会对这些前提条件发生什么影响？产业随人走就是上面说的三自由。

以北京为例，现在运营的800多个批发零售交易市场，其中部分市场占地面积大，露天经营，部分市场在城市中心区。这些市场的经营者和雇员以及更大量的服务人员基本是外来人口。来批发市场采购的也大多是京外商户。此类市场往往外来人口高度集聚、交通高度拥堵，北京市区紧靠二环的动物园批发市场就是典型。北京市每个区为什么都要发展大量此类市场？其中一个原因很可能是每个区都要不断提高GDP和税收，这些市场尽管科技含量不高，但对于GDP和税收来说门槛低见效快，而且对于方方面面涉及的相关部门也有好处。北京市可以选择合理的产业政策，大幅减少此类市场，以政策组合或政策系列引导调节部分大型批发市场迁移到北京周围的一批大中城市去。但现在北京的市场迁移雷声大雨点小。为什么？GDP和税收恐怕还是主要原因之一。

三

人口规模超过1000万的超大城市，选择科学合理的产业政策的依据是什么？不同的时空条件，同样规模的大城市选择产业政策的依据会有不同。我们认为现在的超大城市应该优先考虑：

（一）环境保护产业

环境污染十分严峻，同时，环境保护产业的发展却十分缓慢薄弱。2014年国家环境保护部监测的74个城市，空气达到国家标准的只有8个：海口、舟山、深圳、珠海、福州、惠州、拉萨、昆明。6个在海边，2个在高原。内地平原城市一个没有。国家统计局2015年2月26日发布的《2014年国民经济和社会发展统计公报》说，按照环境空气质量标准检测的161个城市，城市空气质量达标的9个占10%，不达标的152个占90%。经济总量持续快速增长，伴随污染总量持续快速增长。北上广以及天津等超大城市，污染严重治理困难的化工等产业，不能再保留。我们实地调查超大城市郊区甚至近郊区如天津市，仍然有一批污染严重的化工企业以及其他行业的企业在生产。我们实地考察了广州城乡结合的近郊区和广州高铁南站周边的十几个村镇，几乎所有的涌（小河）都是工业和生活污水，黑褐色的散发着异味。我们建议所有污水废气排放至今不能达到国家标准的企业都应当定出关停时间表。

（二）高新技术产业

我国大学特别是较好的大学，都集中在大城市。不似美国很多好的大学在小镇。国家的科研院所绝大多数也都在大城市。发展高新技术产业最好的条件还是在大城市，特别是北京。高新技术产业是北京等超大城市未来的发展重点。产业转型有一个过渡期，不能等高新技术产业规模发展新增的GDP和税收足够抵换污染企业以及劳动密集型产业，才关停污染企业。过渡期要接受GDP和税收的下降。况且产业转型已经进行了十几年。北京市2015年1月份卖地收入350亿，全年很可能超过全部地方税收。过渡期GDP和税收的下降会带来加快发展高新技术产业的压力和动力。

（三）认证和检测产业

我国尚未形成认证和检测服务产业，也没有名副其实的第三方检测认证机构，更没有国际化程度高，受到全球制造商和消费者信赖的权威认证检测机构。我们实地调查过的一些大型农产品加工和食品工业企业，如河南双汇集团公司、山东龙大集团公司以及鼎力集团等，他们已具备市场化的检测认证能力，主要设备几乎全部购自发达国家。但政府相关部门不允许他们向社会提供有偿服务，导致其设备利用率低，造成闲置浪费。而且他们的产品用自己的设备检测不算数，要花高价去政府部门指定的下属机构检测。垄断代替竞争，缺乏提高设备、技术以及服务水平的动力，难以形成产业。我国有着巨大的农产品和食品检测认证市场，以及巨大的环境检测市场，等等。可以形成一个新兴的知识密集型和技术密集型产业，培育一批国际先进水平的第三方检测认证机构。北京等超大城市有更好的条件率先发展此类产业。他们的市场是全中国700多座城市和2000多个县。达到高水平以后，还可以走向世界。

（四）劳动密集型产业

分生产型和生活型两部分，生产型的大部分要退出，生活型的大部分要保留。部分生活型的服务业是否也可以考虑转型？比如北京有几十万摊位菜贩，每人租一、二平米档位，每天卖上二、三百元，赚上一百多元，维持全家生活，几乎全部是外来农民。这种业态是劳动密集型，人力资源浪费大，因为菜贩多，每人每天没有多少生意，他们从批发市场到零售，加了二、三倍的价格，收入也不多。超市经过改革是否可能替代这几十万个菜贩？这或许也是北京市人口规模瘦身的出路之一。

（五）医疗和教育产业

北京市2014年医院诊疗2亿5千万人次，每个外地病人往往需要几个陪同亲属。北京市的大医院几乎都在市区。北京市区集中了百所大学，还不包括一批民办大学。他们还需要大量的生活服务业。北京市常住人口2000多万，而商务、公务、医疗、旅游、会议以及各种各样的流动人口，没有统计数据，估计约四、五千万。因此外迁部分大学和大医院是可以考虑的办法之一。

（六）房地产业

北京市2013年卖地收入1822亿元，2014年卖地收入1917亿元，从2015年开局的卖地收入看，很可能是一个更大的丰收年。卖地收入一年比一年多，房子就越盖越多，进京人口就越来越多，所谓刚性需求就越来越强，城市规模就越来越大。很多年前国务院批准的北京城市总体规划中的绿地越来越少。北京市不再扩张的另一出路是政府不再卖地，房子不再大规模地盖。

四

香港可以提供什么启示？

（一）首先是服务理念

香港可视为中国的一座特大城市。香港不是一切都好，但香港的发展和管理积累了一些可供内地大城市借鉴的政策经验。首先是服务理念。一个小例子，篇幅很大、数据指标已很丰富的香港统计年刊第一页清清楚楚写上年刊是公众常用的数据，如果公众需要年刊不包括的数据可以联系政府统计处，然后就是告诉你联系的各种方法，包括电话、电邮地址等等。

（二）向香港借鉴大城市管理经验，包括产业管理经验

改革开放30多年，至今马路拉链问题不能解决，造成道路拥堵、资金浪费、材料变垃圾等等后果。至今城市马路下面埋的各种管线不少位置不清楚，资料丢失没人负责。我们是长期搞计划经济的国家，每个大城市的供电、供水、排污、天然气、供暖，凡是需要地下埋设管道的产业部门不能协同协作，何谈创新。100多年前世界大城市早已施行的一根管埋所有线路的成熟经验还只是听说。

（三）向香港借鉴大城市的产业发展及建设经验

香港地铁是全世界唯一的盈利企业，虽然票价贵一点，但其利润中只有1/3是客运收入，2/3来自商铺物业等。港铁每个车站都是一个综合商城，给人们带来太多的方便。香港地铁产业的建设经营经验，至今内地城市管理仍比较缺乏。香港地铁有限公司和北京市基础设施投资公司、北京首创集团公司合组京港地铁有限公司经营北京地铁4号线和14号线，但没能很好发挥港铁善于把地铁建设运营与站点设计商业物业开发统筹策划进行的经验。

（四）香港城市管理者进入内地城市管理机构任职

主要是曾有相关工作经验，但不在现岗的人才，特别是公共服务产业的人才。在内地任职副市长、副局长及处室职务都可以。香港是特区，同时也是中国的大城市。香港早已出台一系列政策吸引内地专才，内地也可以出台政策聘请香港大城市管理人才，共同寻找超大规模城市的管理和产业发展经验是双赢的好办法。

综上，我们认为，决定城市规模的第一重要因素是产业政策。计划经济条件下，政府可以行政命令严格控制城市规模，包括人口规模、产业规模、空间规模。市场经济条件下，应以经济手段积极调节。GDP和税收增速只能是积极调节产业政策的结果，而不应是一个城市产业政策的前提。

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