完善农村地区基层法律服务的新思考

张阳南

摘要：为适应国家法治农村建设的需要，重新审视农村地区基层法律服务具有时代意义。通过对农村地区基层法律服务现状的研究，发现问题，并分析原因，总结经验，提出设立法律服务中心的构想。

关键词：基层法律服务；问题；成因；法律服务中心

十八届四中全会精神的提出，为法治农村的建设提供了契机，重新唤起了法学界人士和社会人士对农村地区法治建设的重视和关心，越来越多的人愿意将目光聚焦于农村地区，愿意为农村的法治建设尽绵薄之力。本文试图探讨当前农村地区基层法律服务存在的问题及成因，并提出在乡镇地区设立法律服务中心的构想。

当前，农村地区基层法律服务存在的问题主要体现在以下几个方面：

一、存在问题

第一，法律依据欠缺。我国司法部于2000年发布了《基层法律服务所管理办法》和《基层法律服务工作者管理办法》。这“两个办法”属于规范性文件，不能上升到法律的位阶。因此，基层法律服务所的存在欠缺法律上的依据。

第二，人员量少质低。当前农村地区基层法律服务工作者数量相对于农村地区的总人口来说可以忽略不计。并且，大部分的基层法律服务工作者只有高中学历。由此可知，基层法律服务工作者队伍学历偏低，整体素质不高。

第三，老龄现象凸显。据笔者了解，当前农村地区的基层法律服务工作者年龄普遍偏高，老龄化现象严重，后备力量严重不足。

第四，管理体制混乱。有些地区的基层法律服务所与乡镇的司法所完成了脱钩改制，但是绝大多数地区的基层法律服务所与乡镇的司法所依然合署办公，存在“一块牌子、两套人马”的现象。

第五，办公条件简陋。据笔者调查获知，几乎所有的基层法律服务工作者都没有独立的办公场所。他们大部分是在乡镇司法所提供的场所内办公。

二、成因分析

（一）立法缺陷。基层法律服务所和基层法律服务工作者的存在依据主要是司法部颁布的《关于乡镇法律服务所的暂行规定》、《乡镇法律服务业务工作细则》、《基层法律服务所管理办法》、《基层法律服务工作者管理办法》四部规章。司法部颁布的部门规章不能上升为法律，因此，基层法律服务所和基层法律服务工作者的存在没有法律依据。

（二）执业准入门槛低。根据《基层法律服务工作者管理办法》第六条的相关规定可知，与律师的执业准入门槛相比，基层法律服务工作者执业准入门槛过低，因而导致基层法律服务工作者队伍整体素质偏低，执业技能较差。

（三）准入机制不畅通及保障机制缺位。为什么说准入机制不畅通呢？原因在于基层法律服务工作者资格考试是不定期举行的，这就导致后备力量充实基层法律服务队伍的“渠道”不畅通。那为什么说保障机制不完善呢？有些后备力量通过了基层法律服务工作者资格考试后，迫于生存的压力，纷纷离开了基层法律服务工作者的队伍。

（四）监管不力。根据《基层法律服务所管理办法》的相关规定，设立基层法律服务所需要具备相应的条件。现实中，有些基层法律服务所不具备相应的条件却在正常执业，而司法行政部门的态度确是“睁一只眼闭一只眼”，甚至存在部分司法行政部门的工作人员在基层法律服务所挂职执业的怪诞现象。

（五）性质转变。起初，基层法律服务所的办公环境、硬件设施由国家提供，自然是比较好的。后来，司法部要求脱钩改制，办公环境、硬件设施均由基层法律服务所自行提供，办公条件简陋也是顺理成章的事了。

三、完善建议

近年来，无论是理论界还是实务部门，都对农村地区基层法律服务所的发展前景提出了不同的看法，主要存在以下几种观点：

第一种观点：彻底取消。张立平老师认为，基层法律服务所已经完成了历史使命，不应再长期存在。原因在于，近几年来，基层法律服务传统业务在开始萎缩，司法行政部门也在对基层法律服务所采取逐步限制的措施。在农村地区逐步取消乡镇法律服务机构，将其中比较优秀的法律人才通过适当途径分流到其他法律服务机构，便不失为一种较好的选择。[1]

第二种观点：重新入编。有学者主张，在建设社会主义新农村过程中，应将基层法律服务所定位于乡镇人民政府下属的、为本乡镇的民主法治建设和农民等人民群众提供免费的或收费低廉的非诉讼的法律服务以及依有关法律规定提供无偿的诉讼代理服务等基本的公共法律服务，但不能为社会提供有偿的诉讼法律服务的公益性的事业机构。[2]

第三种观点：合并主体。有学者提出了“主体合并、分类管理”的改革思路，希望通过修改《律师法》将现有的基层法律工作者纳入律师管理体制之中，将律师分为两大类，包括“普通律师”和“乡镇律师”：普通律师是通过全国统一的司法考试、获取律师资格、在全国范围内自主择业的律师；乡镇律师是通过全国统一的乡镇律师考试、获取乡镇律师资格、在限定区域和审级内从事法律服务的律师。[3]

笔者赞同上述第一种观点。通过对农村地区基层法律服务现状的调查，发现问题，并分析原因，总结经验，提出了自己的构想。

司法行政部门可以鼓励基层法律服务工作者或者律师在乡镇地区设立法律服务中心，运行模式可以参照律师事务所，但设立的条件应低于律师事务所的标准。

（一）成立标准。在注册资本方面，根据《律师事务所管理办法》的有关规定可知，设立律师事务所的最低注册资本是10万元人民币。如果设立法律服务中心的注册资本参照该标准，那么这个数额对于经济相对落后的农村地区来说就显得过高了，也不符合农村地区的实际条件。因此，笔者建议，当地的司法行政部门可以根据本地的经济发展水平，规定成立法律服务中心最低注册资本的范围标准，比如，1万元至5万元的范围区间。

设立人执业经历方面，根据《律师事务所管理办法》有关规定可知，律师事务所的设立人必须有三年以上的执业经历。那么，关于法律服务中心设立人的执业经历方面是否也应该参照该标准呢？笔者认为，由于农村地区经济不发达，纠纷类型大多为相对简单的纠纷，是否可以考虑一下适当降低设立人执业经历的年限呢？比如，1年或者2年。

（二）人员构成标准。目前，我国的司法考试将律师执业证分为A、B、C三类。该三类律师执业证的持有者都经过系统的法律学习，因而法律专业知识能够得到保障。

因此，笔者建议，法律服务中心的人员由撤销基层法律服务所后闲散的基层法律服务工作者和A、B、C三类律师执业证的持有者两类构成。如果将这两类人纳入法律服务中心，彼此可以互补，相辅相成，相得益彰。

（三）业务范围标准。法律服务中心的业务范围应该考虑农村地区的实际情况来设置。农村地区是熟人社会，调解是农村地区解决矛盾纠纷的一种有效手段。法律服务中心应该充分利用闲散的基层法律服务工作者的优势，将其打造成一支专门为当地农村提供优质调解服务的专业化、职业化队伍。至于这两类人的业务范围是否应加以区别？笔者认为，应该加以区别。闲散的基层法律服务工作者的业务范围仅限于提供调解服务。A、B、C三类律师执业证的持有者的业务范围保持同律师的业务范围一致。但必须声明一点，法律服务中心的业务范围必须面向农村社会、面向群众，为农村地区的群众提供法律服务。（作者单位：湘潭大学）

参考文献：

[1]张立平.我国农村法律服务及其体系建构[J].湘潭大学学版，2007（2）.

[2]任金保，王琼.基层法律服务所发展取向与农村基本法律服务制度之构建[J].中国司法，2006（11）.

[3]施文.拓展农村法律服务的思考[J].中国律师，2003（12）.