城乡基本公共服务均等化问题与对策思考

段丽琼　杨凌霄　陈海燕

摘要：基本公共服务均等化从十六届六中全会以来，通过十七大、十八大及其十八大三中全会的深入贯彻落实，已经取得一定成效。但目前，我国城乡基本公共服务均等化仍存在着不同程度的问题。城乡差距有不断扩大的趋势，不仅是因为不同地区经济发展水平不同，更重要的是深层次的制度原因和政策背景。实现基本公共服务均等化不仅要创新社会管理，促进城乡一体化建设，还要完善制度设计，克服制度障碍，为其提供政策支撑和智力支持。

关键词：基本公共服务均等化；政府职能；公共财政；社会治理创新

一、基本公共服务现状

基本公共服务均等化是相对概念，指一国全体公民在公共服务领域，如基础教育、公共医疗、社会保障、公共卫生与服务等领域在机会、标准、数量、需求偏好、形式等方面有着大致相当的权利。党的十八大“全面深化改革”对基本公共服务均等化提出了新要求，即在建党100周年，必须实现公共服务均等化。然而，基本公共服务均等化存在着不同程度的问题，无疑制约着这一目标的实现。

当前基本公共服务非均等化现象普遍存在，主要表现在城乡之间、区域之间和社会群体之间。[1]基本公共服务的城乡差距集中体现在这几个方面：

1、资源占有不均等。即城乡之间在义务教育、公共医疗、社会保障、基础公共设施、人力资源、财政资金等方面资源占有不均等。很多优质资源被城市和极少发达农村所占有，大部门贫困落后的农村资源所有较少。典型如义务教育办学条件。城市义务教育融入了多媒体教学、微机教学，而偏远农村则缺乏。

2、服务水平不均等。公共服务水平不均等体现在政府提供基本公共服务的能力和水平上。省级政府由于人力资源富裕、技术条件成熟，加上“事权下移，财权上升”有更多优势条件提供更优质高效的公共服务。而农村，乡镇政府由于缺少人才支撑和智力支持、偏好各异，加上“事权大于财权”甚至承担了州政府应该承担的义务，削弱了提供优质服务的能力。

3、制度体制不均等。即基本公共服务体制在城乡之间有差异，缺乏统一规划和管理。以最低生活保障机制为例，划分的三条保障线分属不同部门管理，各部有不同的管理制度和管理范围，由于政出多门且信息不对称，削弱了社会保障政策的连续性与权威性。[2]又如户籍制度的流弊。城镇居民能够拥有政府出台的福利优惠政策，而村民或者农民工由于户口限制，不能享受城市政府出台的福利优惠政策，一定程度上为城乡提供不均等服务奠定了基础。同时法律保障制度的缺失导致基本公共服务均等化在实践过程中执行能力弱化、执行效果不优。

二、基本公共服务存在问题的原因

（一）历史原因与传统背景——城乡二元经济结构”。新中国成立初期，中国选择了优先发展重工业的经济战略，形成了以计划经济为根本特征的城乡二元结构发展模式。1958年通过的《中华人民共和国户口登记条例》标志着户籍制度的建立。二元结构和户籍制度为城乡居民享受差异化公共服务奠定了制度基础。改革开放以来，这种二元供给服务结构愈发严重，由于户籍制度将人口分为城镇与农村两类，并实行差别福利政策，农民或者农工无法享受城镇居民的系列优惠政策和福利设施，无疑导致公共服务在城镇和农村的差异化和非均等化，也带来了新的社会问题——弱势群体，阻碍了城乡统筹发展，促进城乡一体化，实现共同富裕的目标。

（二）经济发展水平差异。目前，我国城乡经济水平差距大已是一个不争的事实，农村在义务教育、公共医疗、社会保障、公共设施等方面都远远落后于城市。城市农村经济发展水平差异——财政收入差异——财政支出差异——资金在公共服务上投资不足，造成城乡基本公共服务不均等化。

（三）深层次的制度原因。一是公共财政体制的城市偏向性。我国建国以来采取优先发展重工业的战略，导致我国公共服务和公共产品的提供严重偏向发展工业的城市，导致农村公共物品供给不足，造成供不应求的局面；二是公共服务供给机制。目前，对某些准公共物品的提供，由于乡镇政府没有能力提供或提供不足，统一由中央政府提供，导致这种供给模式出现真空层，无法准确了解农民需求，满足农村居民的偏好性，从而导致公共物品资源配置无效或低效；三是公共服务监管机制的缺乏。缺少公共服务效果评估机制、问责机制及其监管机制，导致公共服务成效无量化标准，无从知晓成效如何，服务的提供也就流于形式，导致公共服务提供成为一个空壳，为提供而提供。

三、基本公共服务均等化路径探究

（一）优化政府行为、明确政府职能定位

1、社会治理创新。党的十八大三中全会上明确指出要加强社会治理创新以促进基本公共服务均等化发展。社会管理创新与基本公共服务均等化在公民权上有着同样的逻辑起点，在评价维度上有着同样的契合性，在政府角色定位上有着同样的关键性。政府可以通过以下方面来创新社会治理：一是坚持“四个治理”，即系统治理、依法治理、综合治理、源头治理来改进社会治理方式；二是通过正确处理政社关系，实施政社分开，激发社会组织活力；三是通过风险评估机制、利益表达机制、信访工作制度的完善创新社会矛盾化解机制。通过创新社会治理，为公共服务均等化发展提供理论支撑与智力支持。

2、政府职能。党的十八大报告明确指出要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，这并不意味着政府的无作为，而是要处理好政府与市场的关系。政府要充分发挥对社会管理、公共服务的宏观调控作用。公共服务是一种公共物品，以公共利益为目的的政府是提供公共服务的第一责任主体。一方面政府要加强责任意识，提高效率，建立效能政府。一方面，政府要改变传统的公共服务供给模式，采取新的治理模式，通过政府招标、政府出租、政企合作等形式利用非政府组织、企事业单位、社区力量公共承担公共服务的提供，形成“政府主导，市场引导，社会参与”的公共服务供给模式。

（二）完善公共财政体制

1、建立以均等化为导向的转移支付制度。目前，我国传统的转移支付制度对促进基本公共服务均等化的作用已经弱化，无法满足新诉求，因此，建立以均等化为导向的转移支付制度刻不容缓：一是试行纵向转移与横向转移相结合的模式。[3]我国采用纵向转移模式，与横向模式的分离导致中央政府财力不足，无法满足地区间城乡公共服务均等化诉求。因此应该将“上级对下级”的纵向模式与“东部对西部”横向模式相结合，不仅利用中央财力，同时利用经济发达地区财力支持贫困乡镇公共服务供给。二是通过逐步取消税收返还和体制补助两种分税制弊端下弱化均等化效果的转移支付形式。三是规范专项转移支付。进一步加大对地方财力性转移支付力度、清理和整合专项转移支付，提高一般转移性支付比重，增加基层财政的可支配财力。[4]

2、优化财政支出结构和税收体系。首先是财政支出结构的调整实现三转变：一是由重经济建设向重社会管理、公共服务转变。减少对财政性资本支出、经济建设、国防支出，加大对农村义务教育、公共医疗、社会保障、基础设施的投资；二是由重城市投资向重农村投资转变；即转变经济发展方式，改变过去优先发展重工业的经济战略，采取农业工业并重的经济战略；三是由重经济发达地区向重经济欠发达地区的转变，即政府财政应适当减少对东部沿海地区的支出以增加西部内陆地区、边疆贫困地区的财政支出。其次是税收体系的调整。在现行划分中央、地方固定收入、分享收入的基础上，结合税制改革和“正税、消费”改革，根据新增加和调整税种的情况，设计出中央、省级、市县三种税种划分的框架。[5]中央政府和省级政府明确税种划分，将那些与稳定国民经济、收入分配、自然资源有关的，税基流动性大的及其进出口关税划归中央。将那些税基流动性小的、水源分布较广的税种划归地方乡镇。

3、合理划分财权与事权。地方政府事权大于财权，导致债务压力大，削弱了地方政府提供公共服务的能力，合理划分财权与事权便显得至关重要。首先财权的合理划分，必须以征税效率高低的效率原则、以税基宽窄为标准的适应原则、以税负分配是否公平的切当原則、以增进利益为标准的利益相关原则为依据，合理划分中央地方的财政收入体系。其次是事权的划分，必须以成本最低、效率最高的效率原则，以事务项目受益范围对象和大小的受益范围原则，以事权不大于财权、财权不大于事权的财权事权对称原则为依据，合理划分政府间事务责任。通过事权财权的合理划分，使得地方财权与事权相对等，有更多的资金投入到公共服务的供给中，从经济根源上解决农村公共服务供不应求的情况。

（三）健全公共服务保障机制

1、建立基本公共服务监督管理机制。目前我国乡镇政府、村委会缺乏公共服务供给监督机制，导致村委会、镇政府没有动力机制与激励机制充分发挥主观能动性，最大化的提高公共服务的质量与水平。建立农村公共服务监督管机制从以下两方面着手：一是建立以省政府、州政府与乡政府、村委会、农民为主体的行政监督管理机制，一方面省级政府基本公共服务供给受到来自乡政府、村委会的“自下而上”的监督，体现科学化与民主化；乡镇政府能够接受来自省级政府“自上而下”的监督，规范自身行为。通过“上下结合”的形式完善监督机制。二是完善社会监督，通过社会舆论、大众传媒、公众、公民团体、压力集团等社会行为主体依据法定权力。经法定程序，对乡镇政府的基本公共服务供给标准、方式、内容、结果进行监督并反馈，来约束乡镇政府行为规范，促使乡镇政府提供更优质高效的公共服务，切实满足农民真正需求。

2、建立畅通的农民利益需求表达机制。我国公共服务供给机制属于政府主导型模式，公共服务的提供往往以政府意志和官员偏好为依据，是一种“自上而下”的供应方式，忽视了农民需求偏好和对农民需求的反应，公众在表达自己需求和偏好时往往有意愿表达，却没有途径。因此，要实现基本公共服务供给机制由“自上而下”向“自下而上”的转变。即建立畅通的农民利益需求表达机制。真正的使作为弱势群体的农民以主动者的姿态参与到公共服务供给中来，而不是被动的接收服务，拓宽农民参与公共服务供给渠道，畅通表达农民各自的利益需求，使政府真正了解农民的现实需求和偏好，针对性并富有时效性的提供符合农民需求的基本公共服务，进一步推进城乡基本公共服务均等化的发展。

（四）建立法律保障机制

十八届四中全会提出“依宪治国”，抓住了“依法治国”的关键，没有法律如何治国，如何实现治理体系和治理能力现代化。目前我国关于基本公共服务供给法律零散局部、层次过低，缺乏法制化，虽然有诸多政策性措施支持，但效果并不明显。“基本公共服务均等化从政府的行动计划提升到社会普遍遵行的行为准则，需要成文法加以促进和规范。[6]应该践行“先法后政策”的国家政策，先立法后政策，将基本公共服务法律层次提升至宪法层面。而非局限于《社会劳动保障法》、《反不正当竞争法》、《政府采购法》等法律中。其次，以《公共服务法》为统领，制定统一的《基本公共服务均等化法》，结束我国公共服务立法分散凌乱的状况。[7]并在《基本公共服务均等化法》中明确规定公共服务均等化相关事宜，如公共服务供给主体多元化、供给方式丰富化、范围合理化、供给标准制度化、供给措施完善化并且明确规定中央政府、省级政府及其县市政府在提供基本公共服务的范围和义务及其责任。（作者单位：云南大学）

参考文献：

[1]范恒山，周毅仁.基本公共服务均等化与区域发展战略[A].北京出版社，2008年.

[2]高新芝.城乡基本公共服务均等化实现途径[J].甘肃广播电视大学学报，2014（2）.

[3]安体富，任强.政府间财政转移支付与基本公共服务均等化[N].经济研究参考，2010年第47期.

[4]赵云旗，申学峰，史卫，李成威.促进城乡基本公共服务均等化的财政政策研究[N].经济研究参考，2010（6）.

[5]于成尧.合理划分中央、省和市县三级税种研究[N].财政研究，2008年第11期.

[6]郑曙光.促进基本公共服务均等化立法政策探析[J].浙江学刊，2011（6）.

[7]郭小聪，刘述良.中国基本公共服务均等化：困境与出路[J].中山大学学报，2010（5）.