绿色城镇建设实践与对策分析

汤宗礼 王俊杰

摘要：城镇化是国家战略之一。文章拟通过对杭州市绿色城镇建设的研究，分析杭州绿色城镇建设的特点及存在的主要问题，并提出对策。

关键词：绿色城镇建设;对策;杭州

早在2013年，住房和城乡建设部《“十二五”绿色建筑和绿色生态城区发展规划》就提出，“十二五”时期要将绿色化的理念贯穿于我国城镇化快速发展的建设进程中，充分体现新兴城镇的后发展优势，建设绿色生态城区，实施适应当地发展要求的环境友好型、生态文明型城镇的建设路径。近年来，杭州市十分重视绿色城镇建设，对绿色城镇建设进行了探索，积累了一些经验。

一、杭州市绿色城镇建设的主要特点

1. 依靠中心镇来推进杭州的绿色城镇发展。2010年8月，杭州市发布了《以新型城市化为主导进一步加强城乡区域统筹发展的实施意见》，要求以新型城市化为导向，来进一步发展和完善杭州市区、县（市）城和中心镇，发扬“强城带乡、强工补农”的引领与示范作用，大力发展和培育中心镇及小城市。把建设中心镇作为推动新型城市化的坚实基础，统筹城乡和区域发展的各项战略节点，形成产业集聚以及集约发展的良好平台，成为公共服务均等化的重要载体。2014年1月，杭州市委书记龚正在杭州市委地十一届六次全会中指出，要着力实现城乡一体化均衡发展的格局。在发展的过程重要坚持以人为本、优化布局、生态文明、传承文化的原则，借鉴杭州市新一轮的城市总规修订版，来建设城乡一体、乡村疏朗、城市紧凑、功能配套齐全的网络式、组团式、智能型城镇体系。到2015年，逐步增强中心镇的集聚功能，扎实推进各中心镇的公共服务和基础设施建设，中心镇的特色日渐凸显。同时，城镇的各项功也得到进一步拓展和提升，绝大部分中心镇应建设成为有着强大辐射和集聚功能的区域经济中心，成为了杭州进行绿色城镇建设的重要基础。

2. 提升垃圾处理水平来助推绿色城镇发展。在城镇垃圾无公害化方面，杭州市政府在2009年提出了“焚烧为主、填埋为辅;直运为主、中转为辅;分散为主、集中为辅”的城市垃圾处理原则，在杭州主城区范围内提倡垃圾清洁直运，创建垃圾“集疏运一体化”的格局。同年，在进行一系列试点运营之后，在全市推行实施了清洁直运，打造具有引领与示范效应的城市垃圾处置方式。2010年9月起，杭州市主城区全面实施垃圾清洁直运，并完成20座中转站提升改造，将此打造成民办实事项目。在污泥无公害化處理方面，全市主要在主城区、萧山区和富阳区建成焚烧发电、脱水发干、建材利用等污水处理厂污泥处理设施。城镇生活垃圾和污泥处理水平的显著提升，成为了杭州进行绿色城镇建设有利保障。

3. 通过美丽乡村和魅力城镇促进绿色城镇建设。通过引导推动中心镇依托特色产业、自然山水和历史人文资源营造发展特色，涌现出余杭塘栖为代表的具有江南水乡特色的大都市组团中心镇、以桐庐分水为代表的特色产业集聚型中心镇和以淳安姜家为代表的休闲旅游（现代农业）型中心镇等一批地方特色突出、田园城镇风貌独特、生态环境功能健全、江南风情鲜明的富有魅力的美丽城镇。2013年10月，全国改善农村人居环境工作会议在桐庐江南镇召开，以桐庐为代表的人居环境改善经验获首肯，成为全国瞩目样板。

4. 改善自然生态环境来打造人文历史村镇。浙江省“五水共治”项目启动以来，使得杭州市辖区各村镇的水污染防护及治理有了飞跃性的改善。杭州市新增并打造了康桥新开河、西环河等5条生态示范河道，并计划在2015年年底前，杭州将全部消除市内所有黑臭河道。同时，还加快推进城镇集中供水覆盖农村实践工作，督促推进流域水环境政治工作。杭州因水得名，继2011年6月，西湖成功申报世界文化遗产之后，2014年6月，中国大运河又被列为杭州第二个世界文化遗产。杭州市目前有2处世界文化遗产，3处国家级5A景区，2处省级风景名胜区，风景名胜旅游资源充足，形成了世界遗产和国家级、省级、市县级风景名胜资源保护体系。再这样的背景下，使得运河周边的中心城镇，比如塘栖镇以“繁荣运河水乡文化，复兴塘栖千年古镇”为重点发展目标，计划在“十二五”期间，与时俱进、把握住运河申遗成功的历史机遇，以”绿色城镇建设”为契机，以“杭州威尼斯”为文化背景，以塘栖的水城项目为突破口，把塘栖镇建设成以休闲、旅游、人居为特点的千年水乡古镇。

二、杭州市绿色城镇发展面临的问题

当前，杭州市绿色城镇建设中还存在一些问题，总体来看有以下几方面：

1. 城镇规划不全面。缺乏规划和有力引导，城镇化建设存在着布局不尽合理、部分地区发展无序化、定位不清晰等问题。许多小城镇尚未进行科学规划，已经具有建设规划的，也存在规划不全面，与生态发展、绿色发展存在一定的差距。

2. 配套政策不到位。当前看来，政府对小城镇建设、特别是中心城镇建设的相关扶持政策力度还稍显欠缺，在一定程度上阻碍了小城镇发展，在城乡统筹发展过程中，许多小城镇依然处于“不农不城”的尴尬境地。在社会管理和行政执法方面，行政执法和行政管理人员缺编严重，行政审批自主度和权限依然不够。同时，资源的配置要素亟需调整，比如不完善的土地资源供求机制，严重制约着小城镇的发展;像是医疗、卫生、教育、文化等用于发展民生的社会优质资源，过于集中在城区，小城镇居民难以公平的享受这些优质的社会资源。

3. 用能方式需升级。大部分小城镇均具有太阳能、地热能等可再生能源的资源禀赋，经济社会发展也呼唤可再生能源和新能源的推广和应用，但是，区域内用能转型升级的引导、规范的政策不到位，可再生能源建筑应用相关政策和技术标准需完善，生物质能等新能源应用和发展需加强等原因，导致了一些城镇在建设过程中仍然存在高耗能的现象。

4. 建筑节能需推进。建筑节能和发展绿色建筑是小城镇建设的重要目标之一。虽然，国家也在大力推进节能建筑和绿色建筑。但是，城镇建成区既有建筑面积中，节能建筑、绿色建筑的建筑面积（包括居住建筑、公共建筑）的比例偏少，建筑能耗、用能尚需改善，新建建筑执行国家节能标准、既有建筑实施节能改造的进度还需加强，区域内建筑节能相关政策和技术标准也有待完善。

5. 商贸流通需加强。据初步统计，杭州市一些小城镇建设中还存在城镇消费品零售总额、第三产业增加值偏低，城镇商贸流通设施、集贸市场、批发市场、商品配送建设还不够完善，商贸流通企业发展情况也满足不了当地经济社会发展的需要。

三、杭州市推进绿色城镇建设的对策

1. 撤乡并镇为绿色城镇建设夯实基础。撤乡并镇是城镇化建设的基础，客观上扩大了城镇的规模，实现人口集聚和建设成本的节约。例如杭州市余杭区瓶窑镇在所属地区的撤乡并镇中，不但没有消失，而且与周围的乡镇进行了合并，由五个乡镇合并而成。合并之后使得乡镇的治理有了新的变化：一是有利于绿色城镇建设的统一规划和设计运行;二是使人口更加集聚，为更大范围地开展绿色城镇的基础设施建设创造了有利条件，对于交通、水利、电缆、电信等各类管网的建设更有效率，更好地做到合理规划，统一建设，长期使用;第三行政机构大幅减少，提高行政管理的效率，进而节约管理开支。

2. 扩权高配为绿色城镇建设提供动力。在高配的背景下，能够通过委托及授权的方式，市、区（县）两级政府按照“权责一致”、“事财一致”、“需能一致”这三大原则，得以充分放权，像是杭州市余杭区瓶窑镇的行政级别很高，是县处级。目前，瓶窑镇拥有基本的事权和财权，镇政府的权能得到了增强，尽管政府职能权限稍有不同，但扩权高配在一定程度上解决了镇级政府独立审批的权限不足、镇级政府财政收入的分配不同、镇级政府土地交易与审批的程序等一系列问题，这些改革极大的促进了小城镇的经济与社会发展。

3. 优惠政策改善绿色城镇发展的环境。社会生产力的提高是发展绿色城镇的基石，要进一步推进城镇的产业化。但是如何推进城镇的产业化发展，需要从自身实际出发，因地制宜，依靠自身优势来吸引优良资本，实现实体经济发展和壮大。这就需要地方政府在税收、用地、用工等方面加大政策的扶持力度。比如杭州市余杭区瓶窑镇在提供优惠政策方面进行了很好的尝试：市镇财政关系按照超基数分成，基数三年不变，超基数的增量部分60%～70%归镇;在用地审批上得益于提前的规划，杭州市每年专门安排中心镇用地计划指标。同时，瓶窑镇的社会事业项目、基础设施项目和产业项目均以优先纳入杭州市和余杭区的重点建设计划。

4. 专业市场促进产业支撑向纵深发展。在镇域专业市场的形成过程中，应紧紧抓住区战略规划的有利契机，结合自身特色和优势，加快集镇基础配套设施建设;依托现有的工业经济体系及对周边乡镇的强大辐射功能，带动人口的大量集聚和商贸的繁荣，从而促进金融、商贸、文化、娱乐、体育等第三产业和社会事业的蓬勃发展，把主要产业发展推向纵深。通过引导生产与经营同类及相关行业产品的生产型或商贸型企业向专业产业园区聚集，形成资金流、人才流、商品流、技术流和信息流等要素的扩散和汇聚，在经济上支撑和促进了绿色城镇的发展。

5. 加大城镇功能完善绿色城镇配套。绿色城镇建设的最终目标是服务民生，惠及民生。小城镇在发展城镇产业支撑的同时，要促进自身的内涵建设，并建立科学合理的绿色城镇评价体系，进一步优化和完善城镇的基础设施建设，提高城鎮承载能力和社会娱乐活动的多样性。把群众的需求作为绿色城镇化更高质量发展的内驱动力，镇一级的人民政府应继续探索、完善以经济水平、人口质量、基础设施、公共服务、生态建设等为主要评价标准的城镇化综合评价指标体系，提高绿色城镇建设的内在质量，使得小城镇在镇容镇貌、文化内涵等方面都有较大的改观;大力发展服务业，使得消费拉动效应更加明显，进一步增强对周边乡镇的辐射作用。建立和落实有助于城镇化持续发展的生态评价及补偿机制，合理改造老城、建设新城，加大如供水供电网、污水处理网、生活垃圾处理网、道路网等基础设施建设，完善城镇的服务功能，为人民群众提供更多更好的公共服务产品。

参考文献：

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[3]何新根.杭州中心镇发展要突出特色功能[N].杭州日报，2012-11-12.

[4]于立.中国生态城在困惑中成长[N].中国建设报，2011-3-21.

*本文系住房和城乡建设部2013年科技计划项目——绿色城镇建设“杭州模式”研究（编号：R2201318）的研究成果之一，项目负责人：汤宗礼。

（作者单位：浙江建设职业技术学院）