存款保险制度迫近

胡晓玲

3月16日是两会闭幕后的第一个交易日，A股两市以小幅放量的姿态站稳3400点。各板块全线飘红。李克强在前一天的答记者问迅速在微信等社交媒体上被解读为各种利好，市场信心得以稳固。

但就在这样的市场氛围中，银行板块却在当天以1.08%的微弱涨幅垫底涨幅榜。央行行长周小川在两会上关于存款保险制度上半年就可以推出的“个人估计”，建行行长张建国在两会上“银行是弱势群体”的呼吁，都令两会后市场对银行的盈利前景感到不确定，甚至悲观。而另一方面，民营银行板块却也同样因为保险存款制度的出台预期在当天录得3%以上的涨幅。

如果真如周小川预期的那样，上半年就将推出存款保险制度，那么这一具有历史意义的重大金融改革措施就将在两个月内落地，几乎可说是近在眼前。

对于这一制度的具体实施辦法，目前公众所知的就是于2014年11月30日由央行起草向社会公开征求意见的《存款保险条例（征求意见稿）》（后简称《意见稿》）。这份《意见稿》规定存款保险实行限额偿付，最高偿付限额设为人民币50万元，所有的存款类金融机构都必须加入。

原有的存款准备金和存贷比规定并不会因存款保险制度的实施而同时取消，依然作为央行的监管和调控工具存在。每6个月，各家银行按照各自的经营状况以不同的费率缴纳一次保费，央行方面称存款保险费和存款准备金数量级相差上千倍，存款保险费很低。

承保机构并非任何商业保险公司，而是专设一家存款保险基金管理机构，该机构参加金融监管协调机制，并与中国人民银行、银行业监督管理机构等金融管理部门、机构建立信息共享机制。

《意见稿》还明确，存款保险基金管理机构不单单归集保险费，还承担确定各投保机构的适用费率，及运用这笔基金投资政府债券、中央银行票据、信用等级较高的金融债券及其他高等级债券等。因此目前还没有最终明确的除了存款保险条例的实施日期，就是其管理机构的人员组成和在整个监管架构中的从属位置。

《意见稿》已于去年12月30日结束征求意见，等待国务院发布。作为存款利率上限放开的一项配套措施，存款保险制度的落地意味着利率市场化时代即将真正到来。影子银行的问题有望解决，而银行不再坐吃固定的高额利差，真正考验银行经营管理能力的时候也到了。

最高赔50万 多还是少？

按照央行的说法，50万元的最高偿付限额可以覆盖99.63%的存款人的全部存款。人们假设出现的存款搬家行为，必须发生在单一银行账户存款超过50万元的储户身上，就是说，假如你在某银行存了100万元，那么要保证存款保险能覆盖所有储蓄额，就需要将100万元拆往两家银行各存50万元。而根据央行的测算，这样类型的储户数量只占全部储户的0.37%，含个人和企业。

因此，大规模储蓄搬家的情况是不会发生的。

即便从其他国家发展存款保险制度的经验来看，出现过大规模存款搬家的也只有日本。2002年4月1日，日本存款保险机构从原本的小额存款全额保护向限额保护转变，这一转变导致大量存款从中小银行向大型金融机构转移，从日资银行向外资银行转移。为避免金融市场动荡，日本政府最终只能将限额保护制度实施延期了三年。

实际上，目前全世界仍采用全额赔付的国家只有不到十个，之所以不采取全额赔付是为了避免银行经营者有了完全的风险托底后，为牟利而蓄意提高经营风险，这就是所谓存款保险制度的“道德风险”所在。

然而就中国的现实情况来看，为实现存款保险制度的稳步起航，避免从存款隐性保护向显性保护转变可能给民众造成的恐慌心理，初期采用全额赔付的办法仍是必要的。根据此前的学术估算，赔付额20万元时，就已经能覆盖超过90%的储户，而50万元相当于中国人均GDP的12倍多，远高于国际上2-5倍的平均水平。但这一覆盖力度显然只是初期过渡，将保费金额渐进式下调，尤其是存款利率上限放开，银行得以更自由地竞争之后，降低道德风险，是这一制度发展的必然趋势。

除了在投保金融机构发生存款兑现困难时给予救助和赔付，存款保险机构通常还要配备专业的银行救助、清算等风险管理方面的职能，甚至在可能的兑付危机发生之前就介入警告、干预和监管。

当兑付危机真正出现，银行真的要面临破产的境地，存款保险机构也可以通过银行整体转让这种方式，将储户存款直接搬到另一家健康的银行，以保证储户不受损失。这种非救助型救济方式已经成为存款保险机构在实际处置危机时的常用手段，因为单纯的赔付通常都无法真正达到救济的目的。

中小金融机构倒闭风险大

存款保险制度的讨论最早可推至20多年前，2008年底的《财经》杂志曾刊登文章提到存款保险制度在中国建立的初步框架：初期在人民银行内设存款保险基金，经一段过渡期后再设独立的存款保险公司。从目前《意见稿》中公开的方案来看，正符合这一框架设计思路。

即便去年底公开的《意见稿》也早在2011年年初就已提交国务院，并预期2013年左右出台。当时作为全国人大代表、中国人民银行南昌支行行长的高小琼在两会间隙接受采访时就声称，实施存款保险制度“已是万事俱备”。未可料，距离当年预期出台的时间又过去了两年。因此，此次周小川亲自发话说预期上半年推出，可谓等待多时。

和该制度密切关联的存款利率上限放开，周小川也明确为今年的“大概率事件”。在两会上他是这样说的：“去年，人民币存款利率的上浮空间又扩大了20%，今年前不久的这次利率调整，又再进一步向上浮动区间扩大了10%，因此大家是非常合理地估计，认为我们离利率市场化也就是最后的存款利率上限的解除已经非常近了。今年如果能有一个机会，可能存款利率上限就放开了，大家期望中的最后一步就走出来了，这个概率应该说是非常高的。”

对于存款利率上限两次扩大之后的效果，央行副行长易纲评价说，商业银行的存款利率出现了差异化定价，大银行上浮10%左右，中型股份制银行上浮20%左右，而农村合作金融机构则上浮得更多，商业银行和客户之间的优化已经形成。

不过，本刊记者注意到，在央行将存款利率上调30%后，全国唯一将存款利率上浮到顶的上市商业银行南京银行，受到了央行的窗口指导，希望商业银行有弹性、循序渐进地进行利率市场化。存款利率放开如果带来银行竞争的过激，是央行不愿看到的。因此，上浮空间的继续扩大乃至完全取消，仍会有一个过程。

伴随存款利率上浮空间增加的，正是各家银行存贷款利率同时上浮，存贷利差缩窄。调查统计司司长盛松成认为，从上世纪七八十年代英美法日等国家采取利率市场化的经验来看，也无一不经历这样一个过程。利差縮窄意味着银行利润下降，同时增加一部分存款保险成本，银行经营难度上升，资本市场上银行股股价受挫也就不难理解了。

有观点认为，利率市场化势将改变信贷市场由大银行通吃的局面，因此更利于中小银行的发展，尤其为民营银行加入公平竞争铺平了道路。影子银行、地下钱庄等现象也能在很大程度上得到缓解。但是盛松成认为，从国际经验来看，利率市场化进程中或完成后，商业银行不能适应环境变化而面临经营困难的事例很多，特别是中小银行，即使在金融市场较为发达、金融监管较为完善的国家也不例外。

美国在利率市场化之后有1617家小银行和1295家储贷协会破产倒闭或接受援助，台湾利率市场化之后发生了83起挤兑事件，其中74起发生在农村信用合作机构。这是由于中小金融机构为了生存发展，存款利率水平将略高于平均水平，而贷款利率水平却略低于平均水平，成本更高，加上收益更少，技术水平、机构网点、产品创新和市场影响力等方面处于劣势，拓展中间业务的能力也较弱，因此极易发生严重的经营困难。

实际上存款保险制度推出《意见稿》时，网上一项调查也显示，民众认为钱存向大银行会更保险一些。正是基于这样的经验，存款保险制度被视作利率市场化的一项必备配套措施。

今年1月央行副行长潘功胜在国务院政策例行吹风会上表示，存款保险制度实施初期将实行单一费率，所有存款机构费率相同，但很快会过渡到差别费率，根据存款保险机构的风险水平，对不同的存款机构执行不同的费率水平。未来，存款保险费率的高低也无疑会成为一种信用“准评级”，不同银行的经营风险大小将以这种方式被官方标示甚至排名。这也将成为存款保险制度的一项衍生功能。