集体建设用地流转中农民财产权法律保护探析

毛嘉茹　陈明

摘要：当前我国城镇化进程发展迅速，城市对建设用地有巨大需求。但由于相关法律的不足，目前农村集体土地流转仍有许多不规范的地方，影响了农民的权益保障，威胁农民的权益主体地位。文章通过对江苏省苏南地区的调研，揭示目前农村土地流转中农民处分权流失、农民对集体建设用地价值的忽视及立法上的不完善，提出扩大社会保障方式、完善土地立法保障农民权益等政策建议。

关键词：城镇化；土地流转；农民财产权；法律保护

一、农村土地流转研究现状及问题的提出

农村土地流转是指拥有土地承包经营权的农户将土地承包经营权（使用权）转让给其他农户或经济组织。进入21世纪以后，农村开始出现第二、第三产业，非农就业水平不断提高，为了避免土地抛荒，农民土地流转的速度和方式都产生了许多变化。现阶段的农村土地流转研究主要聚集在土地流转的影响流转的因素、流转的地区差异、存在问题及解决措施等方面。

（一）流转缺乏法律保护

杜朝晖（2010）指出，我国农村土地流转模式中主要存在缺乏相关法律保障、土地流转制度建设滞后等问题。其中关于“土地流转缺乏相关法律保障”，得到了赵新华（2013）的支持。

（二）流转程序不规范

这包括交易行为不规范、流转合同不规范等，在《农业土地流转的区域差异与影响因素》（2009）、《新型城镇化背景下农村土地承包经营权流转的实践治理机制探索》（2014）中均有所阐述。土地不规范流转是造成众多权益纠纷的主要原因。

（三）流转存在地区差异

不同地区的不同模式是最显著的表现，如杜朝晖（2010）整理出的土地股份合作社模式（枣庄模式、成都模式和扬州苏州模式）、土地转包模式（浙江温州模式）、土地信用合作社模式（宁夏罗平模式）等。

（四）流转的影响因素众多

讨论最多的是非农就业因素和社会保障因素。现有多数研究主要从社会分工的角度探讨农民非农就业对土地流转的影响，并且得出了农民非农就业有助于农地流转的结论。

（五）需建立健全法制保障

何虹（2012）提出了确立集体建设用地使用权的物权地位。赵新华（2013）提出建立健全农村土地流转配套规定等措施。

目前，国内的大部分土地流转研究都集中在上述方面，研究过程中较少关注农民本身，即便研究相关权益，大多也是集中在土地所有权益上，对象还是土地。相关的土地流转问题研究中，以农民为研究主体、讨论农民财产权益的资料并不常见。本篇通过对江苏长江以南地区的实地（苏州、常州）走访和问卷调查，试图通过制度设计来保护土地流转过程中农民的财产权。

二、调研情况介绍

当前我国城镇化进程发展迅速。据有关资料显示，2011年我国城镇化率达到51.3%，已经超过世界城镇化的平均水平。不断增长的发展速度带来的是城市建设用地的巨大需求，无形中也为农村集体建设用地提供了市场。本次调研包括江苏省两个地级市，超过六个行政村参与，受访人数将近70位，其中62位参与了问卷调查，回收有效问卷62份，问卷回收率为100%，同时部分问卷调查者及其他村民接受了访谈。此次调研活动主要采取问卷调查法、集体访谈法和实地调查法。数据采用SPSS13.0分析。本次调研发现，苏南地区农民在家庭收入、土地流转的对象、经营方式及对集体建设用地方面的认识存在着多样情况。

（一）村民财产性收入存在两级分化

在我们调查的62位村民中，2013年家庭财产性（利息、股息、租金、转让无形资产等）收入超过10000元的村民比例为61.3%，这样看来似乎苏南地区农民的收入并不低。但仔细查看即可发现，家庭财产性收入在10000元以下和30000元以上村民所占比例均为38.7%，10000～30000元层次的村民比例为22.6%，显然这是一个两头大、中间小的“葫芦”型状况，较为显著地反映出苏南地区农民收入间的两级分化趋势。倘若中间阶层的不饱满状态持续，势必会导致村民间矛盾的积累，严重甚至会影响村民的自治管理。

（二）村民土地耕作方式多样

图1中，分别有37.10%、9.68%和4.84%实行过种田大户、联合经营和以土地入股方式经营耕地。大多数人实行其他类型方面的耕地规模经营。出于问卷数据统计的方便，在数据录入时，将同时选择“种田大户”+“联合经营”，或者“以土地入股”+“联合经营”的答案归入到了“其他类型”里。因此就调查情况来看，苏南农村土地耕作方式具有多样化特点。

图2展示的是承包土地的经营管理方式，不难发现村民的承包地流转对象主要还是农户。对于承包地，村民的想法仍旧是以耕种为主（由“自己耕种”和“无偿交给他人耕种”看来，至少占58.06%）。因为流转对象还是农户的原因，流转时一般只有口头协议，也没有签订什么流转合同。这一点在大部分涉及土地流转的文献中都有印证。

（三）土地流转目的为发展现代化农业

通过问卷调查，我们不难发现如今的苏南耕地经营方式多样。农民专业合作社、股份制合作社等蓬勃发展。现在的耕地流转是为了聚集土地资源，方便机械化操作进入农地，这样一来高产水稻种植、丰富水产养殖、经济果木种植、观赏花木培育等可以得到更专业精细化的管理，也是农业生产走向专业化集约化的标志。

（四）土地流转的组织化程度趋向紧密，影响村民知情权和参与权

在我们所调查到的村落里，集体土地的转让合同有53.2%是由村委会和村民代表签订。乡镇府、村委会和村党支部一共签订了38.7%，超过村民代表签订的27.4%的比例。究其原因，苏南城镇化发展较早，总体上进程较快，乡镇政府和村委会及村党支部（主要是前两者）凭借其组织优势，协调农村土地流转双方的关系，在土地流转中占据重要地位。关于乡镇府和村委会在土地流转过程中的重要角色，在2008年江苏省委、省政府主要领导圈定研究课题“江苏农村土地流转机制创新研究”的系列成果也找到了证实。为了规范土地流转，江苏省加大了土地流转中介组织的建设。而仍有30.6%的村民不知道谁参与签订了集体土地的转让合同，如今看来，土地流转中介组织的壮大还是对农民的知情权和参与权有一定影响。

图3很清晰地向我们展示了绝大多数村民的态度：无权。其中选择无权的村民大多数为普通村民，而认为有权出让的村民全为村干部，再结合村委会出面签订转让合同率（25.8%）看，眼下的村委会恐怕不仅仅承担了“土地流转中介组织”的职责。

（五）土地出让中利益牵扯多方，利益分配存在问题

由图4和图5可以看出，土地出让中的利益牵扯到了多方，既有开发商，又有村委会、乡镇府和村民代表。之所以村民将矛头指向他们，是因为村民在未得到充分参与权的情况下，自身的获利缩水了。我们在走访中也发现，村民们的土地往往都是按说好的价格持续承包出去一定年限。期间土地增值村民不能分享，承包方还是按照合同上说好的价钱给村民。至于土地价格，村民普遍反映价格偏低，到手的钱少。这与《农村土地流转的区域差异与影响因素》（2009）一文中情况有差。笔者认为这存在地域因素影响。本次调研地点为常州、苏州的农村。其中常州参与调研的村落属于农村腹地，共计发放了45份问卷，苏州参与调研的是不久前加入城镇的区域，仅有17份问卷资料。农村腹地的征用土地多用于国家铁路建设，，征用期间有多层组织参与利益分配，加上村民一方面了解的信息少，一方面参与少，自然在利益分配时占据不到优势。

另外，还有一点值得关注，政府强行征地用于建设。我们在调查中了解到，国家修建高铁通过某行政村，对于靠土地吃饭的村民而言，土地是生活之本，失去土地就意味着失去生活来源，所以不同意征地。此时政府为保证建设采取了强行征地，村民的不满也无处可告。

（六）宅基地分配不够灵活，使用受限

由图6可知，大多数宅基地分配是按户口人口综合考虑的，有27.42%的是按户口考虑，另外还有14.52%的儿女成家并分家后可以申请宅基地，只有1.61%的分配宅基地，就要减少本户的承包地。在我们实地走访过程中，受访对象主要为留在村里继续从事农业生产的老年人。因为问卷选项的客观性，我们认为由问卷得出的宅基地分配比例图，与实际情况之间有一定的滞后性。这一点在随后的集体访谈中得到验证。参与访谈的村民主要提出了以下四个方面的问题。

1. 各级国土管理部门管理职能不到位

对于宅基地只在分配的时候进行丈量，后期村民在建房时通常有村民或村委会代为丈量，这就导致村民少报多占，一户多宅甚至占用耕地建房等问题。同时也有村民私自搭建、扩建，影响村落格局。

此外还有一种情况，村民宅基地上的房子被拆而一时无法申请到建房证时，只能任其成为荒地。这不仅是对村民基本生活保障的破坏，也是对农村土地资源的浪费。

2. 分配制度不够灵活

由图6可知，14.52%的儿女成家并分家后可以申请宅基地。但村民在随后的访谈中告知调查员，这也是很久以前分配的，进入新世纪以后就没见过此类情况。后来的家中儿子结婚就不能申请新的宅基地盖房子了，只能选择翻新老房子或者到镇上去买商品房居住。

3. 宅基地使用权限范围狭窄

宅基地只能转给农村人。一旦户口迁出将没有资格继承宅基地。

而图7中，村民绝大部分都是希望宅基地永远是自己的，可以继承。

4. 宅基地“身份”难明

村民的宅基地分配是按户口有所调整，早期的宅基地有证，后来的就没有了。没有证的宅基地使用起来非常不方便，万一出现纠纷极易有扯皮现象，官司也难打。

三、集体土地流转中农民权利主体地位欠缺的表现

北京大学李强教授《中国城镇化“推进模式”研究》（2012）一文中，基于中国经验和国际比较，提出了城镇化“推进模式”这一概念，认为中国城镇化的典型特征是政府主导、大范围规划和整体推动。根据这一理论，结合我们的调研情况后，我们认为政府在城镇化进程中充当了土地流转的主体，而拥有土地的农民，他们的财产权益主体地位正受到严峻挑战。

（一）政府充当土地流转的主体

土地流转权是农民土地财产权的重要组成部分。我国《农村土地承包法》从法律上对土地使用权流转作了规定，在2008年10月召开的十七届三中全会进一步确定了——按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、呼唤、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，尊重农民土地流转主体地位，任何组织和个人不得强迫流转。然而在实践中，基层自治组织、政府对土地流转市场干预太多，往往直接充当土地的流转主体。武进区是常州市辖下发展得不错的区域，区内既有以农业生产为特色的旅游点，也有许多以培育观赏型花木为主的花木园。这些观赏园景点建成之前就有不少是经政府充当流转主体转出去的土地。

（二）先拆老家后请上楼

2008年6月，国土资源部发布《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》，进一步扩大和规范城乡建设用地增减。由于农民宅基地和房屋不可分割的特点，要想获得农民的宅基地就需要拆除建于宅基地之上的房屋。于是农民集中居住成为新的热点问题。在苏州的一些乡镇就出现了这种情况。当地政府把老房子拆掉，另外集中建设农民小区，这样一来原有的村庄宅基地、空闲地因为是集体建设用地，可以直接用于工业建设。无形之中，政府主导的农民宅基地的土地发展权被转移。

（三）立法存在冲突和缺失

我国宪法明确规定“农村和城市郊区的土地，除有法律规定属于国家所有以外，属于集体所有。”这里的集体所有应该是农民集体拥有农村土地的所有权，从法理学角度来说应是一种绝对权，即享有占用、使用、收益和处分的权能。但《物权法》规定：“土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包权采取转包、互换、转让等方式流转。”此时，能流转的又变成了土地的用益物权，而非所有权。

另外，我国《物权法》规定：“集体所有的土地作为建设用地的，应当依照土地管理办法等法律规定办理。”对集体建设用地使用权流转问题并没有具体的规制。《物权法》第123条以法律形式对土地承包权进行流转给予了肯定，但对农地流转的前提条件、适用范围、受让方主体资格等问题都没有相应的配套立法。

（四）忽略农房作为独立不动产的价值

国土资源部于2014年8月下发了《关于进一步加快推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作的通知》，明确要求将农房等集体建设用地上的建筑物、构筑物纳入宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证的工作范围。众所周知，不动产权主要有土地所有权和房屋使用权。农民对于土地只有承包经营权和宅基地使用权。农民能够以自己的意志独立完整地支配的不动产只有房屋。但现在即便将房屋纳入产权登记，而涉及转让、买卖和补偿征收的配套法律仍不见变动踪影，这不仅仅是忽略农房作为独立不动产的价值，更是对农民财产权的一种潜伏性侵害。

四、政策启示

依照当前的城镇化发展趋势，中国在未来二十年不会停止城镇扩进的步伐。一方面是日益紧张的城市用地，一方面是逐渐增多的进城务工农民，相信农村集体建设用地参与流转，进行更集约化的利用是足够明智的选择。不久前召开的党的十八届四中全会也通过了全面推进依法治国的决定，同时指出全面推进依法治国。根据会议精神，本文将通过两个方面，尝试从法律角度做一些制度的创新与思考。

（一）完善社会保障体系，降低农民对土地的依赖性

1. 加快城乡户籍制度改革

依据前文所说，土地对农民而言是赖以生存的最后保障，这项改革主要针对长期在城市务工的农民，将在城市务工达到一定年限的农民纳入城市社会保障体系，变成“城里人”。这样一来土地对他们的保障功能将减少，甚至没有。务工农民对土地的依赖也会有所下降，这样会激发农民流转土地的积极性，同时也有助于提高土地流转速度，提高土地的有效利用。

2. 加强农村社会服务体制建设

此次《决定》的通过，把维护公众利益放在了重要位置。《决定》指出，要构建对维护群众利益具有重大作用的制度体制。我国目前拥有的农民人口数甚至可以超过一些小国家的人口总数，农民利益问题不容忽视。例如，成立专门的仲裁调解机构，专门用于农民土地纠纷方面。对于农民专业合作社，组织定期的技术培训和农业生产知识传播等。根据“农村社会保障水平与土地流出率之间明显的正相关关系”结论，加强农村社会保障体系的建设，切实提高农村的养老医疗服务水平，让失地农民不用担心未来的生活，将间接提高土地流出速度。

（二）完善立法，提高土地流转规范化水平

1. 制定《农村土地流转法》，立法规范土地流转过程

从法律上明确土地流转的产权主体、流转方和流转受让方的权利义务，明确中介组织的职责权限、流转的原则和程序等，并详细阐述流转权的保护，预见流转争端并逐一做好争端解决。同时也要规定流转土地的用途和奖惩机制，确保粮食安全。不久前刚通过的四中全会的决定也指出要加强土地管理方面的法律法规制定，这一设计符合国家未来的发展要求。

2. 加快配套条例的出台步伐

在已有一部《农村土地流转法》的基础上，及时补充各种配套条例。但，在政策制定时不能以偏概全，顾此失彼。中央有关部门只出台相关方向性的政策条例，具体细则各省根据自身情况做适应调整。

五、结论

我们尽力展现出当前苏南农村土地流转的状况。尽管苏南目前的城镇化水平较苏北高，发展势头也猛，但存在的问题也有许多。若要说苏南的农业模式有借鉴意义，笔者不这么认为。经济水平往往也影响着人们的思维，像苏南地区存在的多种土地经营方式，除了需要村民大胆敢为的精神，更是有一定的经济实力在支撑，不论这是来自政府还是个人的经济支持。当然在中央四中全会通过全面推进依法治国这一决定的大前提下，相信国家势必在现有法律法规基础上会作出一些调整，以促进全国各地农业的发展。而土地制度这一变革更是需要多部法律做出必要的修改。结合最新的四中全会决定来看，我们有理由相信将来农民财产权的保护可以信赖法制的建立和健全。

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（作者单位：淮阴工学院人文学院）