内涵式发展视角下高等学校拨款制度研究

摘 要：高等学校通过扩招等方式实现了跨越式发展，但在快速发展的同时，人才培养面临着严峻的挑战。新的形势下，高等学校应从外延式发展模式转变为以提高质量为标志的内涵式发展道路上来，建设高水平大学必须走内涵式发展的道路。因此，文章从高等学校内涵式发展这一视角来审视对拨款制度的新要求，在拨款制度中增加效率因素，提高高等学校资金利用率，通过拨款制度改革更好地促进高等学校内涵式发展。

关键词：高等学校 内涵式发展 拨款制度

中图分类号：F234，G645

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2015）04-121-02

20世纪90年代以来，高等学校通过扩招等方式实现了以扩大规模为主的跨越式发展。高等学校在快速发展的同时，也出现了内部资源配置不合理、教育质量滑坡等问题，高校的人才培养面临着严峻的挑战。党的十八大报告为当前解决我国高等学校发展中存在的深层次问题指明了改革方向：要着力提高高等学校的教育质量，推动高等学校的内涵式发展。因此，高等学校应从外延式发展模式转变为提高质量为标志的内涵式发展道路上来，建设高水平大学必须走内涵式发展的道路。

高等学校要推进内涵式发展，重点是要制度创新。高等学校的性质，决定了国家财政拨款仍然是未来高等学校的主要经费来源。高等学校拨款制度的创新对高等学校的改革和发展具有导向作用。因此，本文从高等学校内涵式发展这一视角来审视对拨款制度的新要求，在拨款制度中增加效率因素，提高高等学校资金利用率，通过拨款制度改革更好地促进高等学校内涵式发展。

一、高等学校内涵式发展与高等学校拨款制度

1.高等学校内涵式发展的含义。进入“十二五”以后，高等学校进入了新的发展阶段：内涵式发展阶段。高等学校的内涵式发展以提高学校核心竞争力为奋斗目标，以学科建设、师资队伍建设、科技创新、提高办学条件以及提高人才培养质量为主要内容，使学校的规模、质量、结构、效益相协调，从而促进高等学校的长远发展。

2.高等学校内涵式发展的必要性。党的十八大报告{1}对高等学校明确提出了要求，即“推动高等学校内涵式发展”。将高等学校内涵式发展列入党的纲领性文件，说明转变高等学校的发展方式已经迫在眉睫。

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》{2}指出：“提高质量是高等学校发展的核心任务，是建设高等学校强国的基本要求。到2020年，高等学校结构更加合理，特色更加鲜明，人才培养、科学研究和社会服务整体水平全面提升，建成一批国际知名、有特色高水平高等学校，若干所大学达到或接近世界一流大学水平，高等学校国际竞争力显著增强。”

3.高等学校拨款制度。高等学校拨款制度是财政部门提供给高等学校的资金总量、资金分配方式以及使用结果的一种制度安排。高等学校拨款也称财政预算内高等学校经费，主要包括高等学校教育事业费拨款、科研经费拨款、基建拨款及其他经费拨款。针对高等学校拨款制度从“投入导向”向“产出导向”转变的发展趋势，高等学校拨款制度改革已经成为必然，为适应高等学校的发展趋势，进而提高办学效益，从目前来看“绩效拨款”已是大势所趋。

二、高等学校内涵式发展对拨款制度的新要求

通过调整结构、挖潜内部和提高质量和效益等方法达到预期目标的高等学校内涵式发展，必然要求高等学校的资金投入方式也随之转变，进而对高等学校拨款制度提出新的要求。

1.增加高等学校的财政拨款。高等学校内涵式发展要求加大对高等学校的经费资金投入。2012年中国的教育经费支出占GDP的比例达到了4%，这虽然符合教育法规定，但是与世界上其他国家相比还是相对较低。因此，高等学校要发展，要提高教学、科研的质量与效益，增加财政拨款的投入是必然的。

2.进一步优化高等学校财政拨款结构。高等学校经过了外延式发展后，当前已具有一定规模，要通过内涵式发展突出教育发展重点、优化结构，鼓励高等学校的特色发展。高等学校的财政拨款应具有灵活性，随着内涵发展内容的变化进行适时调整。教育经费拨款要细分，进行合理可行的教育拨款分类，确保内涵发展经费投入与支出清晰地分类，资金使用可以有效地评价。

3.提高高等学校财政拨款效率与效益。高等学校内涵式发展要求充分发挥教育经费分配的政策引导作用，促进高等学校资源的有效利用；将高等学校质量评估的结果与教育经费拨款直接挂钩，运用绩效手段对高等学校拨款使用的效益进行衡量和评价，决定以后拨款的方向和和方法等；以此达到使高等学校把有限的资源用到實处，提高使用效益。

三、完善内涵式发展时期的高等学校的拨款制度

1.内涵式发展视角下高等学校拨款制度现状。

（1）高等学校财政拨款政策参数比较单一，不利于高等学校进行内涵式的发展。不能真实准确地反映高等学校成本的变化规律，也没有考虑到高校的绩效因素，很难调动高校科研和教学的积极性。政策的杠杆效应过于粗糙，造成了资金使用效益低下等问题。

（2）教育经费绩效评价激励不够。高等学校内涵式发展目标是促进建设，提高教育质量和人才培养水平。但是，目前，高等学校质量评估与经费拨款脱钩，教育经费绩效评价的激励效应不够，从而阻碍了高校切实地提高人才培养水平。高等学校评估可为高等学校拨款提供参考与指导，也可以帮助管理者与办学者检查与监督高等学校财政拨款利用情况，使高等学校的财政资金得到合理、公平的配置。但是，目前高等学校评估的结果并没有运用到教育经费的拨款之中去。

2.基于高等学校拨款制度现状和存在问题，我们必须对高等学校的拨款制度进行完善，以适应高等学校的发展需要。高等学校的拨款制度要从资金投入方式、投入重点以及投入的效益等方面着手，推进高等学校内涵式发展。

（1）优化高等学校经费拨款分类。在拨款分类上，根据经费的性质区分教育事业经费拨款、科研经费拨款、基建拨款、学生经费拨款以及其他经费拨款。根据高等学校内涵发展目标设立项目，将相关经费列入专项经费拨款，确保专款专用。通过政策导向，引导高校的发展方向符合政府和社会的需要。

（2）改革高等学校经费拨款模式。高等学校要实现内涵式发展，就要改变“综合定额加专项补助”的单一公式拨款方式，建立多政策参数的公式，所选的政策参数就要体现教育质量、教育规模、教育效益。引入竞争机制和绩效评价机制，采取绩效拨款。高等学校通过建立客观公正的绩效考评标准， 运用科学有效的考评方法，对各高校财政拨款进行绩效考评，对预算的执行过程与完成结果实行追踪问效；对预算项目申报、执行及完成情况进行监督与评估。最后，高等学校根据部门绩效目标和考评结果，及时优化高校以后年度预算支出方向和结构，建立绩效考评激励机制，从而提高财政资金使用效益和效率。

（3）建立高等学校内涵式发展拨款体系。结合高等学校评估指标体系，建立高等学校内涵式发展指标体系，将评估的结果与教育经费的拨款直接挂钩，运用绩效评价的手段对高等学校的财政拨款使用的效益、效率和质量进行衡量。根据高等学校内涵式发展的要求和实际特点，以及指标数据收集的可操作性，可以从以下几方面来设计高等学校内涵式发展指标体系。

一是经费使用。目前，还没有专门反映高等学校内涵建设的相关的统计报表，但可以新实施的《高等学校会计制度》为契机，建立高等学校内涵发展统计报表，反映经费的使用情况，建立高校内涵建设核算体系，考核高等学校内涵建设经费投入力度，促使学校增加内涵建设支出，为内涵发展的绩效评价提供基础数据。

二是教学质量。教学质量是学校办学水平和人才培养质量的基础评定标准，也是评价难度较高的部分，可选取“重点学科数”、“重点专业数”、“教学成果奖”、“立项建设编写教材数”、“重点实验室和实训基地数”等指标来进行评定。

三是教学资源。主要反映所投入的教育资源利用率，可选用“生均教学仪器设备”、“课程资源”和“生均图书资源”等指标进行评定。“生均教学仪器设备值”反映与教学质量建设密切相关的属于内涵方面的投入情况；“课程资源”反映列入全日制教学计划实际开设的课程数；“生均图书资源”反映与学习质量直接相关的属于内涵方面的投入情况。

四是师资队伍。经过外延式发展的高等学校师资队伍已呈下滑趋势，要进行内涵式发展，就要加强师资队伍的建设，例如，反映高等学校师资力量的配备情况的“生师比”；反映高校师资队伍结构和整体素质的“具有硕士学位的比例”、“具有博士学位的比例”、“具有副高职称的比例”、“具有正高职称的比例”和“具有国外学习经历的比例”等指标。还有反映高级职称的师资实际被用于提升教学质量的情况的“具有高级职称教师承担教学平均课时数”等等。

五是人才培养水平。人才培养水平是高等学校社会影响的决定性因素，也是衡量高等學校办学水平的依据。可考虑选取下列指标进行考核：反映人才培养产出质量的“毕业生就业率”；反映总体人才培养质量的“考研率”、“升本率”和“优秀毕业论文率”等等。

高等教育拨款制度构建的基本思路是：按照预算要求的“基本支出预算”和“项目支出预算”。基本支出保障高等学校的正常运转，根据每个学校的在校学生数和学科特点进行拨付。项目支出是支持高等学校的特色发展和专项建设，这部分支出体现的高校的内涵建设，制度设计的理念是提高高等学校资金使用效益，优化高等教育经费的投入结构，融入激励与绩效指标，促使高等学校合理定位办出特色。

综上所述，随着国家对教育投入的逐年加大，高等学校已经成为整个社会关注的焦点，高等学校同时也被赋予了更多社会公共职能。另一方面，高等学校资金使用的效率也引起了广泛的关注。所以，高等学校必须按照社会需要培养人才，高等学校拨款制度必须有利于高等教育功能的最大发挥。本文从高等学校内涵式发展视角来审视中国的高等学校拨款制度，进而提出改革和建议。但是，我国高等学校规模大，地域分布广，教育管理体制复杂，高等学校拨款制度的改革涉及多方面的因素，是一个系统工程。制度的革新需要循序渐进、统筹兼顾，一个合理的拨款制度能提高高等学校教育质量，增强办学效益，并充分发挥高等学校的职能，培养出更多优秀的人才。

注释：

{1}胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的讲话[EB/OL].新华网，2012.11.19

{2}新华社.国家中长期教育改革和发展规划纲要[EB/OL].2010.7.29

（作者单位：哈尔滨医科大学 黑龙江哈尔滨 150081；作者简介：曹颖萍，1973年出生，高级会计师，研究方向：会计理论与实践研究、财务管理。）（责编：若佳）